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抗疫因時制宜 得失一念之差

鄭宏泰、陸觀豪|

2021年2月1日

新型冠狀病毒肺炎肆虐經年,環球超過一億人感染,逾220多萬人病歿。經濟下滑,乃二戰後最嚴重衰退。各國全力抗疫,檢測及追蹤接觸者,切斷傳播鏈;更不惜對外封關,對內限制社交聚會,控制瘟疫蔓延;也取採赤字預算,救濟失業,援助百業,減輕經濟壓力。

儘管政府全力以赴,民眾各有所求,難免吹毛求疵。即使抗疫出色,也需抉擇,平衡公共衞生風險與政治經濟現實之得失。管治權威、政見分歧、經濟盛衰、公私營醫療、輿論壓力、官僚公信、用權弄權等疑難,避無可避。故此抗疫須因時制宜,得失乃一念之差。

1月17日美國《紐約客》(The New Yorker)周刊,專題報道分析5個國家之不同抗疫經驗(Five Countries Five Experiences of the Pandemic)。對照各國異同,拆解其得失,汲取教訓。在盧旺達,官方監察遠不及加拿大敏感,在南韓,人權自由遠不及美國崇高,在印度,公私醫療追不上德國水平。

禁足風行 政府擴權

倫敦經濟學院教授歐利華(Adam Oliver)研究各國應對瘟疫得失,認為確診及病歿統計是靜態數據,對經濟社會之動態影響,還需拭目以待。例如:封關鎖城,難免百業不景氣,影響社會經濟民生,也難免民心忐忑。禁足或戒嚴令雷厲風行,即使傳統民主自由社會,也不免擔憂政府借題發揮,藉機擴權。

歐利華劃分各國應對為三大策略。其一是防微杜漸之快速應變(quick approach),當機立斷阻截病毒傳入及散播,長痛不如短痛。去年農曆新春除夕,內地封鎖疫區湖北省武漢等地,檢測隔離病患者,密切追蹤接觸者等,遏止瘟疫擴散。截至1月20日(下同),累計確診98544宗,即每百萬人有68宗。台灣也反應迅速,外防輸入,內防擴散,累計870宗,即每百萬人有36宗,毫不遜色。其實兩地不約而同,汲取2003年沙士急性肺炎(SARS)教訓,當機立斷。其他東亞國家也有相同經驗,應變也靈活,疫情遠較歐美為輕。

其次是自覺自律之軟手段(soft approach),敦促民眾遵守抗疫措施,包括:佩戴口罩、關閉場所、隔離檢疫等,違令者罰款。瘟疫來勢洶洶,不少國家措手不及,檢疫防線失守,而社會文化抗拒雷厲風行措施,退而採取勸戒方式。瑞典是典型例子,毀譽參半;感染率每百萬人有53267宗,不過死亡率2%,雖較北歐鄰國為高(挪威0.9%),與西歐諸國不相伯仲。日本憲法限制政府頒布全民禁令,抗疫依賴輿論壓力及獎賞獎勵,感染率每百萬人有2739宗,成效也不俗。

德國聯邦 效率勝美

其三是雷厲風行之硬手段(hard approach),全面管制日常作息及社交活動,例如:居家上班上課,關閉公共設施,限制商業場所,強制外出佩戴口罩,實施社交距離等。其實各地大多交替實施軟(自覺自律)硬(雷厲風行)兩種手段,徘徊抗疫與經濟孰先孰後之難。英國伊始採取軟手段,然而形勢比人弱,只好改弦易轍。入冬情況急轉直下,措施日益嚴厲。歐洲大陸則相反,先硬後軟。入秋疫情反彈,感染急升,輿論壓力日增,公營醫療系統告急,又轉軟為硬。

其實抗疫是風險管理,有三道防線。第一道是檢疫(quarantine),重心是外防輸入;即是歐利華之快速應變,辨識隔離病患。第二道是治療(treatment),重心是隔離醫治病患,清除消滅病毒。第三道是防疫(prevention),重心是內防蔓延;即是歐利華之軟硬手段,提高民眾衞生意識,釜底抽薪切斷傳播鏈。

德國實行聯邦制,共有16省政府,轄下數以百計公共衞生處所,服務化整為零,無礙全國協調應變,效率遠勝美國聯邦政府。總理默克爾,量子化學家出身,定期與省長商議對策。不論新聞發布、媒體專訪、網誌貼文等,皆深入淺出,科學為本,解釋各項措施,並引用具體統計說明。例如:病毒傳播系數R-n,反映情況嚴峻程度,也是社交限制鬆緊之指標。民眾清楚政府動向,理據及目標,自覺自律配合。

印度戰疫 章法混亂

瘟疫伊始,德國政府沉着應付,訊息透明、廣泛檢測、密切追蹤,成為應變主要方法。動員數千軍人支援感染追蹤系統,每2萬人配置5人追蹤隊。官方手機平台有1600萬用戶(佔20%人口),更新訊息及提示風險。公營醫療與香港同樣覆蓋全民,提供基層服務,而去年初更預留普通病床及添置加護病床,以備不時之需。

直至去年10月底,情況仍受控,累計確診531790宗,即每百萬人有6347宗;其後歐洲形勢急轉直下,德國也無幸免,迄今跳升至210萬宗,即每百萬人有25071宗。不過陣腳未亂,因時制宜,採取偏硬手段,措施仍比較英法等地寬鬆。

相對德國,印度完全兩樣,章法混亂。去年3月瘟疫蔓延,大都市形勢嚴峻,借鑑中國,採取快狠準措施,控制形勢。同月24日晚上8時宣布,全國實施禁足令3星期,海陸空交通停頓,午夜生效,可惜準備不足,配套不全,協調不善。農民工頓失生計,而彼等日薪微薄,不過14美元,多無力待業。有人寧可結隊踏單車回鄉,而不坐以待斃。5星期後,政府始安排特別列車,遣送還鄉,可是僧多粥少,弄巧反拙。車站人頭湧湧,車廂水洩不通,社交距離變成空談,徒增病毒散播風險。然而,無數農民工滯留外地,緊急措施則多番延續(至5月底),農民工大失預算。不論自願或被迫去或留,徬徨無助,枉死者不計其數。

瘟疫資訊貧乏,鄉民婦孺無知,長途跋涉回鄉避疫者,或備受歧視,恐慌病毒散播;甚至牽連診治醫生被罵,尤其是女醫生。按世界衞生組織統計,印度醫生比率偏低,每萬人有8名,遠少於美國之26名及德國之43名。況且患寡也患不均,農村佔65%人口,只有20%醫生執業。迄今累計1061萬宗確診,即每百萬人有7689宗;是全球3大疫區(緊隨美國及巴西之後)。更重要者,情勢嚴峻而檢測不足,現平均每天每千人檢測0.53人(德國是2.06人),遠落後於現實,無怪有人認為統計欠準確。據非正式統計,孟買貧民窟有多至半數人口感染;而新德里甚至多達全市三分之一。

南韓應變 駕輕就熟

去年南韓經濟下滑1%,勝於其他經濟合作組織(OECD)成員。應變瘟疫,駕輕就熟,因為2015年中東肺炎(MERS)教訓深刻。事後政府加強疾病控制,中央統籌檢測,充分發揮總統內閣制度之長處,提高公信力。面對新瘟疫,動員檢測、追蹤、隔離,成效立竿見影。病毒檢測,強制及自願並行,安排方便、外籍一視同仁、費用全免;現平均每天每千人檢測0.99人。若不幸感染,按病情送入醫院或指定宿舍隔離。

電子追蹤平台不時更新,通報確診新症,提醒受影響地區之居民留意患者之行蹤。病者曾經出入之地點須徹底消毒,所有密切接觸者須送往檢疫;若發現新症,再追蹤下去。南韓迄今累計確診73918宗,即每百萬人有1441宗。近來形勢反覆,收緊措施,限制集會(包括宗教集會)及社交聚會。其實最早群體感染,是大丘市之宗教崇拜。

綜合各國抗疫實績,得失在於幾大因數:其一是邊境口岸檢疫阻截病毒,知易行難,更受客觀條件掣肘。同樣是海島經濟,台灣控制瘟疫勝過英國,是先天條件相似,而後天措施有別。同樣是特別行政區,澳門控制疫症勝過香港,也是同一道理。

其次是無論軟或硬手段,也需客觀環境配合,始能發揮功效。盧旺達是非洲貧困國,人口1300萬,每人平均歲入820美元。早期曾實施嚴厲禁足令,全力追蹤隔離感染者,免費檢測及治療,成效顯著,是歐盟開放空運八國之一。歐洲國家早期也封城遏制瘟疫,卻未竟全功,是社會政治文化有別,可見硬手段非萬應靈丹。反觀德國軟手段靈活,切合天時地利人和,成效有目共睹,乃歐盟諸國之冠。

官民失信 萬事不成

其三是人和重於天時及地利,官民缺乏互信,萬事不成。內地及台灣政府公信力高,民眾自覺自律,抗疫事半功倍。歐美政府多備受黨爭困擾,應變往往坐失良機,無論軟或硬措施,往往難以貫徹。形勢反覆,措施也反覆。德國政局穩定,總理默克爾民望高,政府公信力也高,事半功倍,羨煞歐盟同儕。

受疫前社會事件影響,香港社會無疑欠缺人和,官民互信尤其薄弱,所以抗疫進程總是左支右絀,給內地和台澳比了下去。檢視過去一年抗疫,香港歷四波上落,乏善足陳,近來更疲態畢露。癥結是反應欠靈敏,邊境口岸再三走漏病患者;軟硬措施拿捏不準,病毒社區擴散。第一波是1月份農曆新年前,內地旅客傳入,政府措手不及。行政長官外訪未返,群龍無首,未動員邊境口岸阻截,坐失良機,觸發醫護人員不惜怠工抗議。第二波是4月份復活節前後,返港度假之海外留學生傳入,政府安排失當。集中隔離設施不足,需家居觀察,卻配套不全,監察疏漏。第三波是6月份,換班海員及機員傳人。政府掉以輕心,替班者豁免隔離留漏洞,期間分散社區,無從追蹤監察。第四波是10月份,外交官員傳入。政府掛一漏萬,方便內地及外國駐港官員出入境之餘,也需有效檢測證明,以策安全。所謂外防輸入「滴水不漏」,只是空談。

香港思痛 亡羊補牢

其實去年9月份曾全港自願檢測,篩查178萬人,抽出32宗潛伏者,情況顯然受控,傳播系數低於1。故此第四波擾攘多月,個案反覆而偏高,事不尋常。關鍵是舊市區蔓延,人煙稠密,而且劏房林立,是瘟疫擴散溫床。政府掉以輕心,欠通盤對策;一貫限聚令及關閉場所等軟手段,成效不彰,故步自封。形勢急轉直下,最近實施及早局部強制檢測,冀截斷傳播鏈。至於英國等地,政府專家顧問與官員同場會見傳媒,口徑一致。香港則各自受訪,訊息不一,民眾無所適從。

以色列歷史學家哈拉瑞(Yuval Harari)指出,人類發展長期困擾於三大危機:戰禍、饑荒、瘟疫,任何政府都不能忽視,也不能出錯。若應對失策,未能保障民眾安全,可能引發管治危機。人命攸關,抗疫失誤,非單是醫療衞生問題,政府若失信於天下,代價不菲。美國白宮易主,與前朝政府應對瘟疫失策,變成全球最嚴峻疫區,不無關係。

預防疫苗面世,帶來曙光及希望,是形勢轉捩點,也是對政府之考驗。美國新總統上任伊始,隨即着手打通疫苗接種關節及障礙,就是此道理。特區政府能否痛定思痛、亡羊補牢,且拭目以待。瘟疫有後遺症,社會須面對家庭破碎、企業倒閉、學業落後等現實。即使傷痕有朝癒合,傷痛烙印也永難磨滅:愁困、隔離、失落、傷痛、死亡、治療、堅毅等,日久仍記憶猶新。民眾對政府抗疫得失評價,且留待歷史公斷。

鄭宏泰是香港中文大學香港亞太研究所副所長(執行)、全球中國研究計劃聯合召集人、社會與政治發展研究中心主任;陸觀豪是退休銀行家,亞太研究所名譽研究員、工商管理學院客座教授

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