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特首可不親身到立會發表施政報告?

郭榮鏗| 專業議政

2019年10月10日

行政長官林鄭月娥宣布10月16日是立法會開始新一年度會議的日期。按慣例,立法會每年首次會議,都是由行政長官向立法會發表《施政報告》。惟早有傳言,林鄭月娥可能不會親身到立法會宣讀。建制派方面更透露,這個做法有《基本法》和立法會《議事規則》支持。

《基本法》有關發表施政報告的安排,先載於第64條。該條是這樣的:

香港特別行政區政府必須遵守法律,對香港特別行政區立法會負責:執行立法會通過並已生效的法律;定期向立法會作施政報告;答覆立法會議員的質詢;徵稅和公共開支須經立法會批准。

The Government of the Hong Kong Special Administrative Region must abide by the law and be accountable to the Legislative Council of the Region: it shall implement laws passed by the Council and already in force; it shall present regular policy addresses to the Council; it shall answer questions raised by members of the Council; and it shall obtain approval from the Council for taxation and public expenditure.

純粹按字面理解,此條是要求特區政府「定期向立法會作施政報告」,英文則是「it shall present regular policy addresses to the Council」,當中的「it」,明顯是指特區政府,不是指行政長官個人。

由於第64條不屬於《基本法》第四章第一節「行政長官」那部分的條文;而屬於該部分的條文,尤其是第48條列出13項行政長官的職權中,沒有提及行政長官要發表施政報告。綜合起來,親身到立法會發表施政報告,未必是《基本法》規定行政長官個人必須負的責任。

至於《議事規則》則更簡單,只有第13(1A)條列明行政長官到立法會發表施政報告的安排。該條是這樣的:

行政長官可隨其意願在每一會期首次會議上向立法會發表施政報告。

The Chief Executive shall deliver a Policy Address to the Council, if he so wishes, at the first meeting of a session.

由於這條指行政長官「可隨其意願」在首次立法會會議發表施政報告,故簡單地反過來理解,就可能得出行政長官也「可隨其意願」不來立法會發表施政報告的說法。

然而,這樣理解《基本法》,無疑是斷章取義。除第64條外,第73條規定立法會行使的職權中,其中一項是「聽取行政長官的施政報告並進行辯論」(To receive and debate the policy addresses of the Chief Executive)。既然立法會要「聽取」行政長官的施政報告,最直接和合乎常理的理解,當然是行政長官必須親身來立法會宣讀施政報告。

而《議事規則》第13(1A)條的正確理解,不是賦權行政長官「可隨其意願」選擇來或不來立法會宣讀施政報告,而是容許行政長官可以選擇在立法會首次會議,或之後的會議宣讀施政報告。事實上,前兩任行政長官董建華和梁振英,就是根據這條,選擇不在10月首次會議,而是在次年1月的會議來立法會宣讀施政報告。

此外,有「建議」指林鄭月娥可以選擇在立法會以外的地方,透過視像方式向立法會宣讀施政報告。但根據法例,立法會是指立法會大樓及其管轄的範圍,故行政長官在立法會以外的任何地方宣讀施政報告,同樣是不符合《基本法》和相關法例的做法。

林鄭月娥已表明今年發表施政報告後,不會一如以往到電視台和電台回應傳媒和市民的質詢。若果連到立法會讀施政報告都不敢,那是否證明曾經自詡「官到無求膽自大」的林鄭月娥,現在已經變得膽小如鼠?

郭榮鏗  立法會(法律界)議員及公民黨執委

 

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