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2021年5月17日

劉振江 天圓地方

集合分散土地的契機

發展局上周公布將會根據《收回土地條例》收回元朗及粉嶺3組地皮內的私人土地(總面積約15800方米)作興建資助房屋用途。此等地塊的毗鄰皆建有高密度房屋;在分區計劃大綱圖上的高密度房屋發展用途規劃,包括「住宅(甲類)」及「綜合發展區」早見於上世紀八十年代末至九十年代初。這等發展規劃對發展商非常吸引,促使其積極收集有關土地作發展用,但現實卻是「有關業權擁有人仍未根據土地用途地帶發展有關用地」。局方經考慮多項因素包括整體規劃,以及個別地塊的位置、面積、發展規模、現時使用情況等後,決定按程序收回土地。究竟這項收地決定會為土地市場帶來什麼樣的影響?

土地業權分散是阻礙地契修訂及換地申請的重要原因。局方的公布並未提及有關土地業權人的資料或未說明有否就此作考慮。透過局方公布的及所載的地段號碼,加上土地查冊,上述3組地皮呈現以下的情況︰地塊牽涉7至12個私人地段,由多個業主持有;每組地塊皆分別有一間公司持有相當數量的地段(反映收購土地行動)。兩組元朗地塊有由「祖」以及「堂」持有的土地,而粉嶺地塊有多個地段仍是由私人名義持有。

這些地皮規劃作高密度房屋發展多年,原可透過私人發展更有效使用土地。但由城市規劃指導的市場集合土地活動並未得到政府行政上的配合,當中包括為取得民政局局長就由「氏族、家庭、堂」等組織所持有土地的出售准許所面對的困難,加上地政總署在補地價過程中,漠視收集具發展潛力土地的成本及價值。在缺乏政府政策支援的情況下,單靠市場力量集合分散的新界土地變得更困難。

對「祖堂地」的持份者而言,當政府以法定權力收回具發展潛力的土地作公共用途,其只能收到政府的特惠賠償金或「不反映發展潛力的市價」。就市場成交分析所見,這等賠償金額會低於發展商就反映規劃發展潛力的出價。如要在市場出售土地並取得好價,「祖」、「堂」等組織要克服的困難,包括按《新界條例》孰行的司理登記制度及要取得民政局局長(或當區民政專員)的出售土地准許等。早於1905年訂定的《新界土地條例》已就由「氏族、家庭、堂」等組織持有的土地作出規定,包括司理委任及登記安排,以及處置土地所需的政府批准。但近年這等司理登記及出售審批行政安排備受市場批評,針對民政局訂定的「邀請反對意見的安排(有或沒有理據)」。近年的判例(包括終審法院)清楚表明出售事宜可由祖堂的各房共同決定,而不是所有持份者同意;另外,民政局局長未能在適當時間內登記司理亦是一個重要困難。

局方現時的收地行動,會令持有發展潛力的土地的業權人再深思其可能面對的收地挑戰。就「祖堂地」持份者而言,要衡量其能否在市場上以高於政府的收地價出售可能受收地影響的土地;而發展商亦要考慮其如何保存發展,包括遞交換地申請(縱使地塊的規劃不算理想)。政府亦應留意到《新界條例》及其前身的立法原意及安排以確保新界土地得到妥善的運用及處置。

劉振江  高力國際亞洲估值及諮詢服務常務董事

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