熱門:

2014年8月18日

鍾民杰 珠三角都會區發展論叢

全域規劃:拼圖還是藍圖

新一屆廣東省政府終於為珠三角謀劃下一階段的發展方向與策略。繼今年五月舉行過工作專家研討會後,上月18日省政府召開動員會議,正式部署《珠江三角洲全域規劃》的編制工作,爭取在年底完成送審稿並呈交省政府審定。儘管有關規劃被定性為過往諸多規劃的調整與延伸,而非推倒重來另起爐灶,但「全域」元素已足以使之群而獨異。當中包括兩個層次:一是「全空間」的政策覆蓋,包含區內所有城鎮和鄉村都納入;二是「全要素」的統籌和整合,講求「多規合一」及對各市現有規劃的銜接,務求一張藍圖幹到底,促使珠三角成為真正共同體。

超越純粹經濟空間和產業布局的「全域」理念贏得專家的稱許。中國科學院、中國工程院院士吳良鏞先生就認為目前很多規劃只關注中心城區或一兩個城市,無從應對城市蔓延之餘,亦忽視農村發展需要,而珠三角的全域規劃則有利於把相關問題充分考慮。教授的觀點不無道理,不過規劃文本的分分合合也不足以讓問題迎刃而解。事實上,僅僅把原本分割的規劃內容結合成集,並不保證勾劃出具有遠見和實效的藍圖,可能只會湊出一幅字眼不相互衝突的「拼圖」,昔日的錯誤則繼續複製下去。珠三角規劃問題的癥結,在於缺乏「全局」而非「全域」的視野。

行政限制弊多於利

據媒體記載,在五月的工作專家研討會中,廣東省城鄉規劃設計研究院原院長林玉明認為珠三角歷次區域規劃均存有「重城市、輕農村」之不足。忽略農村無疑是一種缺陷,正如許瑞生副省長在後來的動員會議所說,由於一直沒有研究好鄉村的空間形態,而且經常把城市總體規劃的模式簡單套用到村鎮,缺乏對國土規劃管理的銜接,導致當下的鄉村規劃管理存在不同程度的失控;惟關注城市卻不見得是一種錯誤,因為從古至今城市在創造財富方面比鄉村擁有更強大得多的力量。甚至可以毫不誇張地說,城市的興衰往往是區域發展以至全國命運的決定性因素。

城市為民眾帶來欣喜,卻未能盡攬專家歡心,甚至被愈來愈多領導人視為區域發展問題的元兇,在區域政策上屢遭「報復式」懲處。

林玉明提出要加以控制城市規模,使之與經濟社會發展存量相適應,適度減量發展。杜甫詩云:「擒賊先擒王」,這針對的目標自然不是惠州和江門,而是鼎足而立的廣州和深圳。從近期舉行的全省城鎮化工作會議省委書記胡春華的講話中已露端倪,兩座特大城市龐大的人口體量被描繪為衝擊城市和區域綜合承載力的主要因素,同時亦被刻劃成政府實現區域平衡發展道路上的嚴重障礙,因而必須制定相應行政措施嚴格控制。

「好人當賊辦」的行政干預當然註定不能提升整個區域的福祉,因為其本質是在削弱區域發展後勁。莎士比亞在其作品中寫道:「城市即人。」要讓生活更美好,就要令城市更美好,而吸納人口正是城市持續繁榮之道。首先,人口集聚有利於產生複雜的多樣性,形成龐大有效需求,分攤設施的高昂固定成本,支撐多元化的服務與活動,使城市充滿吸引力與機遇;其次,人口集聚能顯著提升生產力,增加市民之間相互學習的機會,促進知識與意念的傳播和結合,以創新與發明產生可觀的經濟價值。阻止國民流向受歡迎的地區,束縛城市成長,實無異於自斷手臂。

承載力的迷思

事實上,對比其他國際大都會,作為特大城市的廣州與深圳之人口並不算特別擁擠。世界銀行的研究顯示,如果廣州和深圳把人口密度提升至南韓首爾同等水平,在其密度最高的600平方公里範圍內,分別可多容納70%和98%的居民。而所謂城市超載不是人口密度過高的必然結果,更似是城市管理缺失的直接產物。

早前中國科學院廣州地球化學研究所以剔除山區、水域的「平地人口密度」,嘗試論證珠三角已人滿為患。不過非常有趣的是,研究中全球排名第二的香港觀塘區,鮮有出現珠三角式的城市病,恰恰令珠三角人口密度過高引發問題之結論不攻自破。

將珠三角推向承載力極限的罪魁禍首並非城市規模或密度「過度」提升,而是城市以橫向延伸去吸納人口的發展模式。龐大的人口相對稀鬆分布意味着大量珍貴的土地資源被耗用,城市逐漸陷入無地可用的困境。廣東省國土資源廳公布的數據,就指出珠三角區內多個城市的開發強度畸高。截至2010年底,深圳幾乎每兩平方米的面積就有一平方米是水泥地。廣州的數字雖然相當於深圳的一半左右,但仍然顯著高於經濟發展程度略勝一籌的香港。土地使用效率低下不僅令原本已非常突出的土地供需矛盾日益尖銳,同時亦將會對周邊環境構成無法忽視的影響。

在未來的一段日子,珠三角城市仍然要接收大量的進城人口。在6月15日召開的全省城鎮化工作會議,廣東省就為2020年實現不少於1300萬農業轉移人口及其他常住人口落戶城鎮而作出部署。不想方設法藉提升人口密度來擴大受歡迎城市的人口吸納能力,反而挖空心思強制把農村遷出的人口轉移至其他中、小城市,結果可能是把開發強度過高的問題在更廣大的地區一再複製。城市與農村不是在相互獨立的空間存在,城市無序伸展勢必侵蝕鄉村,威脅兩者的正常發展。不論規劃「全域」與否,「城市像城市」、「農村像農村」的理想都將變成空中樓閣式幻想。

城市化是發展關鍵

大量低密度城區形成的惡果,亦將會對珠三角的資源耗用量產生推波助瀾的作用。首先,人口的分散會增加居民通勤的行程及使用代步工具的次數,導致城市交通運輸方面的能源使用量上升;其次,基礎設施的使用量會變得較低,推高當中涉及的資本、營運與維護的成本;第三,低密度的環境增加每名居民佔用的居住空間,於是加大對空調、家居日常生活等用電消費。而與能源消費如影隨形的是日益惡化的大氣污染,多種污染物的排放嚴重降低生態環境質素並危害市民健康。訴諸環境承載力的行政限制,最後竟導致意想不到的結局─降低了可持續發展的可能性。

鄉村發展固然需要注視,但絕對不應建基於對城市─尤其特大城市的敵視。要促進城市化,箇中關鍵不在於制定針對發展表癥的嚴格管制政策與標準,而在於尊重國民的選擇,並結合經濟誘因形成持續發展的機制,使城市健康成長。

諾貝爾經濟學獎得主斯蒂格利茨曾經預言在21世紀影響人類的兩件大事,一是以美國為首的新技術革命,與此並列的乃中國之城市化。珠三角暫時未能在前者扮演舉足輕重的角色,惟珠三角在後者應大有可為。不過,假如領導層還將城市規模和密度與其他問題割裂看待,並堅持單以行政限制去引導城市化,「排頭兵」真可能走不了多遠。

作者為香港理工大學中國商業中心助理研究員

放大圖片 / 顯示原圖

訂戶登入

回上

信報簡介 | 服務條款 | 私隱條款 | 免責聲明 | 廣告查詢 | 加入信報 | 聯絡信報

股票及指數資料由財經智珠網有限公司提供。期貨指數資料由天滙財經有限公司提供。外滙及黃金報價由路透社提供。

本網站的內容概不構成任何投資意見,本網站內容亦並非就任何個別投資者的特定投資目標、財務狀況及個別需要而編製。投資者不應只按本網站內容進行投資。在作出任何投資決定前,投資者應考慮產品的特點、其本身的投資目標、可承受的風險程度及其他因素,並適當地尋求獨立的財務及專業意見。本網站及其資訊供應商竭力提供準確而可靠的資料,但並不保證資料絕對無誤,資料如有錯漏而令閣下蒙受損失,本公司概不負責。

You are currently at: www.hkej.com
Skip This Ads