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2014年8月4日

翁海穎 珠三角都會區發展論叢

第三條跑道:代價、效益和競爭力

香港機場管理局發表新建第三跑道的環評報告後,環保團體炮火隆隆,第三跑道再成話題,支持和反對聲音不斷。

2009年高鐵項目以來,香港的大型發展項目皆出現不同程度的抗爭式反對,如從環保、社會角度探討項目必要性;經濟層面的不滿賠償安排或抗議官商勾結。第三跑道的近2000億元投資,更引起效益質疑。據可持續發展的三大原則(經濟、社會和環境),第三跑道問題重重。

分歧無法避免

第三跑道必然對環境形成破壞。事實上,人類發展基本以環境為代價,在利益驅動下,向大自然索取資源。自然界則以生態方式,報應人類的貪婪;人類與環境的和諧要麼是克己不發展,或少取多予控制損害。環評不為環保團體接受,可以瞭解,也須高度尊重。

若全港形成共識,第三跑道當然可以取消。問題是社會也存在促建訴求,分歧無法避免,現在是如何調和多方意見。

與深圳的200多億元跑道相比,香港的近2000億元成本高得過分,此金額簡直可把珠江口三大機場全數買下,但人家是否願意出售?深圳肯定不會放手。

香港的機場建設從來是高成本。1989年港督衞奕信提出2000億元的新機場玫瑰園計劃,反對聲音四起,中英要就機場建設簽署諒解備忘錄。機場核心項目最後耗資1553億元,這在今天來說也很龐大,如考慮上世紀80年代末的800來億元香港財政收入,簡直是天文數字;相對於去年的3900億元財政收入,2000億港元尚算可控。從當年角度,赤鱲角機場是虧本貨,今天情況也沒賺大錢。

香港機場的高成本,是土地奇缺造成。穗深擁有現成土地,香港被迫利用工程填海造地,先天不足,後天用錢換地。

如香港維持啟德機場狀態,即1997年的2800萬名乘客及179萬公噸貨物,無論如何改善經營,也不可能達成2013年的5990萬名乘客及412萬公噸貨物的業績。規模限制是明擺的現實。

當年的香港國際機場項目包含新機場、鐵路、青嶼幹線和東涌新市鎮等十大工程,且延至西九龍,屬超大型區域項目;後加的迪士尼樂園,今天的南、北大嶼山發展也是在當年航空城理念衍生的。

基建效益在帶動作用

基礎建設效益從來不限於項目自身,而是帶動作用。若要單項考究項目效益,內地高鐵發展最該束諸高閣;同理,香港要從華南、珠三角、香港、新界西部的多角度視角,審視新跑道的發展前景和對香港競爭力的作用。

香港以港立市,貿易、貨運和人員往來是香港發展基石。貨運以水運為主,輔以陸路與珠三角的往來;人流則是區域的陸路和國際的航空。

陸路方面,尤其是高鐵年代,廣州是華南當之無愧的核心,「三環八射」的樞紐。香港未來也有高鐵,但位於高鐵網絡末梢。在內地三四級市縣也開通高鐵的前提下,香港高鐵發展勉強及格。陸路從來不是香港優勢,在高鐵時代的未來更不會是。

空港優勢抵瓶頸

水運部分,香港海港在制度的「自由港」和天然的「深水港」的加持下,騰飛發展。香港要是依然維持原漁民模式,估計狀況與橫琴差不多,數千人或數萬人的小島。然而,海港優勢在珠三角的制度改革、內地集裝箱碼頭大建設下,節節失守。香港貨櫃量從全球第一降至去年的第四,居上海、新加坡和深圳之後。水港優勢快速弱化,目前勉強維持門面,前景也看淡。

航空是香港暫保不失的交通領域。香港機場在珠三角製造高端化、消費市場的帶動,雙跑道的支援下,旅客和空運量節節上升。2010年更超越美國孟斯斐(聯邦快遞的樞紐機場),成為全球空運第一。香港在珠三角尚存優勢只剩「空港」,惟此優勢已抵瓶頸。再丟了空港,香港的「港」字,恐怕也可換走。

樞紐和香港定位

香港的「港」蘊含「樞紐」定位,人流和物流的集聚。資訊時代,大家在網絡交流,原則上樞紐可在任一地點,人總得吃飯生活,要在某一實地立足,實體需求無法迴避,透過互聯網可以聊談,但是重大決定還得見面交流,人與物依然要為重要事宜聚在一起,集聚效益更大,是高增值的條件,城市競爭力的基石。

物流角度,珠三角對勞動密集產業的騰籠換鳥,影響區域貨櫃生成。珠三角製造高增值化,貨品趨體小質輕;網購要求敏捷供貨,令海運增長有限,空運前景看好。

人流角度,珠三角居民收入增加,出外旅遊推動國際航線發展。香港的700萬人口規模,雖說本港居民可到近150個國家地區免簽旅遊出差,也撐不起超大型國際機場。

珠三角居民漸成香港機場的顧客群,加上傳統的國際商務旅客,香港機場的國際、區域樞紐地位日趨重要。此所以廣州和深圳大力發展機場,與香港競奪高增值客戶。

鄰區發展和機場前景

港珠澳大橋興建後,香港在機場鄰區安排頗多項目,如屯門至赤鱲角連接路和東涌發展。2016年後,屯門可道路直達機場,以及洪水橋開發(如高增值物流),新界西部空間條件將出現巨大變化。再加入珠三角西岸、香港正探討的製造業回流,機場的地理、運輸樞紐作用更形重要。這超越了副都心的空間概念,是香港多元化的發展基礎。

基礎建設效益是全社會性,第三跑道不虧本已是萬幸。要說回報,香港多年來興建的免費高速公路,如屯門公路,財政資源全打了水漂,可它們對香港發展和民生改善的作用,有目共睹。

第三跑道前景存在大量不確定性。項目要是真難產,香港必須利用港珠澳大橋,加速整合澳門和珠海機場。港人往往關心跑道邊的指揮塔,真正整合者是區域航空交通管理,一個中心可統籌幾個機場。珠江口空域有三制(中港澳),誰是整合者,誰笑到最後?在此範疇,香港不容有失。是否一定要在自家門口蓋跑道,目的不在做大規模,而是統合能力的爭取,樞紐地位的鞏固,競爭力的強化。

基礎建築從來是投資未來。當下出發,發錢最好。香港不趁尚有資源時,籌謀未來,恐怕2047年發展狀況將與1997年相若。這樣的五十年不變,是否港人想要的結果?

作者為香港理工大學公共政策研究所研究員

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