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2020年7月8日

曾國平 經濟3.0

經濟制裁歷史經驗

香港特別行政區成立23周年,港人收到《港區國安法》這份大禮。幾日後,繼美國政府根據《香港政策法》禁止向香港出口與軍備有關的科技產品,美國國會參眾議院再通過《香港自治法案》,只欠總統特朗普簽署成為法律。

法案要求制裁有份參與中方違反《中英聯合聲明》和《基本法》承諾的人士或單位,以及懲罰跟他們有業務往來的金融機構。制裁逐步進逼,新法來勢洶洶,香港會怎麼樣?

我們先看看法案內文,誰是被制裁的目標呢?第一類是有份令香港人不能享有集會、言論、出版、司法獨立自由(to enjoy freedom of assembly, speech, press, or independent rule of law)或參與民主結果(to participate in democratic outcomes,指的大概是取消議員資格之類的行動);第二類是有份損害香港高度自治,定義廣闊。法案生效90日內,國務卿將與財長商討制定名單,隨後60日內,財長再與國務卿商討,找出跟名單中人士有明顯往來(原文是knowingly conducts a significant transaction)的金融機構。無論是制裁人還是機構,加入和剔出名單,總統都有最終決定權。

法案潛在威力巨大

被列入名單的人士,將失去在美國的私有產權,並會被拒入境。寫得更詳細的是如何制裁榜上有名的金融機構,分為10個方面:禁止美國金融機構向其貸款(loans from United States financial institutions)、禁止成為聯儲局公開市場首要交易對象(prohibition on designation as primary dealer)、禁止代聯邦政府託管政府經費(prohibition on service as a repository of government funds)、禁止在美國管轄範圍內作外滙交易、禁止與其他金融機構交易、禁止在美國買賣資產、禁止貨物和其他形式的出入口與轉讓(restriction on exports, reexports, and transfers)、禁止美國人投資其股票或債券、禁止其員工入境,以及對其主要管理層作出同樣的制裁。

順帶一提一個小枝節:對名單上的人和金融機構展開制裁,須於一年內進行,金融機構的制裁最少要有5項,而在兩年內須10項全部執行。

實施可快可慢,名單可長可短,就如《港區國安法》一樣,法案存在本身就是其威力所在。潛在威力巨大,制裁可會改變香港的命運?

制裁多數失敗告終

我們可以從歷史找到一些線索。大約在兩個月前,幾位經濟學者推出一個「全球制裁數據庫」(www.globalsanctionsdatabase.com),收集了由1950年至2016年各國700多個制裁行動,根據制裁性質(貿易、金融、旅遊等)、目的(防止戰爭、反恐、人權等)、結果(成功、失敗、妥協等)細分。

幾位學者利用數據作出一些簡單分析,找出5個特點:一)制裁次數有上升趨勢;二)歐洲國家是制裁常客,非洲國家則是經常目標;三)制裁形式愈來愈豐富,貿易制裁比例下跌,金融或旅遊制裁比例上升;四)制裁理由愈來愈多跟民主和人權有關,而非領土衝突等傳統理由;五)制裁成功的比例早期一直上升,直至1995年開始下跌,平均成功的約佔三成。

若果制裁名單長度有限,就加上早前的出口限制,對香港經濟的影響相當有限。

根據過去經驗,制裁大多是失敗居多,香港似乎難逃《港區國安法》的命運。不過,歷史數據中少見的,是制裁香港這類國際金融中心。若果制裁金融機構的名單「星光熠熠」,對香港以至內地經濟的打擊將會明顯得多,但觀乎近期股市的表現,這個機會仍是非常之低。

香港亞太研究所經濟研究中心成員、美國維珍尼亞理工大學經濟系副教授

http://www.facebook.com/economics3.0

 

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