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2019年3月4日

麥寶龍 解牛集

預算赤字風險遽增隱憂

財政司司長陳茂波上周三發表2019/20年度《財政預算案》。在本年度財政盈餘大幅縮減至587億元的情況下(跟筆者之前的估算560億元下限相當接近),新一年度預算案減少「派糖」,雖然或令部分市民失望,但從理性角度看,實在是無可厚非。雖然財政司司長認為「政府的財政狀況並無出現結構性的轉變」,但政府收入很大程度依賴賣地收入,本港稅基狹窄令政府財政收入不夠穩定的風險,在預算案清晰可見,實在值得警惕;這也是新一年度《財政預算案》最值得注視的焦點,亦正因為是這個「無出現結構性的轉變」,令筆者感到不安。

整體來說,從《財政預算案》內容可以看到,政府一改過往「宏闊願景」的作風,預算案不再大談一些範圍遼闊而分散的施政理想,而是具針對性地把資源分配到市民所需的民生範疇,例如改善社區服務、為興建過渡性房屋提供財務支援等。在長遠經濟發展方面,為配合大灣區發展,政府選擇集中發展金融和創新科技兩項範疇,改變一貫「務虛」的做法,方向無疑是正確的。

經濟放緩兩大壓力

從宏觀角度觀察,財政赤字「臨頭」,顯然有內外因素促成。香港經濟增長由2018年上半年的4.1%,減慢至下半年的2.1%,故財政司司長亦修正了對香港經濟增長的預期,由原先中期估算本地生產總值(GDP)增長3%至4%,下調至2%至3%的區間,這情況的確令人難以樂觀。

事實上,外圍經濟環境不明朗,其中兩個主要因素包括英國脫歐和中美貿易戰。雖然有評論認為,外圍不明朗因素不會拖延太久,因為不論英國在什麼情況下脫歐,其帶給市場的不確定性,相信半年後便會漸趨明朗;至於中美貿易戰,從目前形勢看,基於美國總統特朗普會積極尋求連任,為了保持美國經濟增長勢頭的穩定,故大家相信全球這兩個最大的經濟體好歹會盡力「協商」。

財政赤字陰霾隱現

不過,不明朗只是影響未來發展的其中一個變量。當塵埃落定,排除了不明朗因素後,隨之而來的結果是好是壞,無疑成為新的變量,例如,假若英國在無協議情況下脫歐,這個結果顯然會產生負面影響力。與此同時,中美貿易戰在特朗普尋求連任下,或許會與中國暫停貿易戰。若特朗普成功連任,他所追求「美國優先」的戰略目標顯然不會消失。況且,即使美方與中國達成貿易協議,美國一直強調如何確保中國遵守協議的「落實機制」,雙方之間的矛盾難免令人對外圍環境因素的變化無法樂觀。

筆者同意,由於香港是一個小型而開放的經濟體,很容易和直接受到外圍因素的衝擊,因此,在可見未來,香港經濟出現放緩壓力相信是無可避免的。難怪《財政預算案》對2020/21年度經常賬項目下,即使從房屋儲備金回撥了200億元後,仍然估算會出現赤字。

值得一提的是,政府在新一年度預算案把房屋儲備金滾存的824億元分4年回撥(預算案第102段),使未來4年經營賬目下的盈餘估計,除2020/21年度外,2019/20、2021/22及2022/23這3個財政年度都會錄得盈餘。然而,扣除每年回撥約200億元後,盈餘便會變成赤字。

可以說,在香港內部經常性開支有增無減的情況下,雖然社會確實需要利民紓困措施,但財政盈餘減少,加上外圍環境變化的潛在不利因素,令財政收入依賴賣地收益的不穩定性風險遽增。

不開源只好節流

細看預算案報告中的政策項目,政府有投入資源推動一些新舉措。開支增加了,但如何在財政收入開源上加以挹注,預算案卻沒有提及。事實上,在經常性開支有增無減、財政盈餘減少的情況下,新一年度政府在財政支出方面出現「節流」色彩,而「派糖減少」是其明顯的體現。

在新一份預算案中,在醫療、勞工及福利政策領域所推出的一些舉措受到公眾注目。例如撥款200億元購置60個物業,供營辦130多項社福設施。這個舉措其實並非新生事物,筆者記得於1995年,當時在任的財政司麥高樂爵士亦曾建議撥款購買房產,用作提供社福服務的設施。

誠然,對於政府購買物業供營辦社福服務,無論政府是否應該「入市」介入物業市場、選址在什麼地方等等,都難免引起爭議。然而,政府終於對一些政策項目作出具體選擇,把資源投放進去,集中政策精力處理,這種做法,筆者認為是合理而且更是理性的做法。

政策務實方向正確

據勞工及福利局局長羅致光透露,預算案所提出撥款200億元,購置用作社福設施的60個物業,主要是設立日間幼兒中心、長者鄰舍中心等,計劃會分3年進行,最快明年初開展。但無論如何,政府改變「大、空」的口號式「施政理想」,回歸現實,針對民間疾苦,揀選若干具體項目作出具體的施政行為,這個政策方向值得鼓勵。

在醫療方面,預留100億元作為公營醫療撥款穩定基金,以確保公營醫療服務有穩定資源及可應付不時之需;也預留50億元,加快更新或添置醫療設備;向醫院管理局增撥超過7億元經常性資助,即工作逾時「補水」,用以提高士氣,挽留人才。可以說,在當前公立醫療系統已瀕臨「應用崩潰」邊緣,及時處理社會最迫切需要解決的問題,是真正聽取民意聲音的政策選擇。在來年的政府《財政預算案》中,我們看到了政府解決問題的政策誠意。

租金不扣減令人費思

在土地政策方面,預留20億元支持非政府機構興建過渡性房屋;也預留220億元推展首批採用「一地多用」多層發展模式的政府項目,政策值得討論的地方不多。不過,令筆者感到疑惑的是,在租金作稅務寬減上,政府為什麼始終「不為所動」?低收入家庭既無足夠資金買樓,卻要承受昂貴租金的重擔,反而有能力買樓的人,資產的增值部分卻毋須付稅,實在不公平。

政府不擬對租金作稅務扣減,據財政司司長陳茂波解釋,當局曾經認真考慮租金是否可以扣稅,但內部認為不是合適時機,目前物業空置率低,若作出租金稅務寬減,業主或會加租,政府的津貼變相令業主受惠。

對於租金扣減,筆者曾提出,若政府對租戶作出任何形式的租金補助或資助,抱有機會主義的業主便會動腦筋向租客加租,把政府對租戶的津貼挪移到自己的口袋裏,變成資助業主,這種憂慮也許並非杞人憂天,但政府並非毫無政策應對措施,譬如在現今的物業稅稅率加入累進元素,從而減低業主「投機性」的成本和誘因;其他應對措施,如索性用行政手段實行租管。

雖然有經濟學者認為,在租管下,業主會不願意拿出手上的物業出租,反而進一步推高租金,令租戶的境況更糟糕。不過,政策往往好中有壞,壞中有好,很少有「零副作用」的政策。因此,如何衡量政策的所得所失,為紓解低收入家庭的昂貴租金負擔,探討租金寬減,始終有實際的社會需要。

稅基狹窄之困須突破

筆者樂聞稅務政策組由財經事務及庫務局轄下,轉移至直屬於財政司司長辦公室(預算案第106段)。當前除了研究租金扣稅的問題外,還該對當前財政收入過於依賴賣地收益、赤字預算風險遽增等情況下,如何紓解本港稅基狹窄之困,進行認真思考,這是早晚需要面對的問題,也是剛發表的《財政預算案》間接給我們的提問。囿於篇幅,對這個重大問題筆者另文討論。

麥寶龍_香港科大商學院會計學系高級講師

本文由科大商學院傳訊部筆錄,麥寶龍博士口述及整理定稿

 

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