2019年1月4日
世界銀行和其他多邊機構日益推動發展中國家採取措施實現基礎設施投資的「去風險化」,這是為了增加這些項目對國際融資的吸引力。
然而,「去風險化」的用詞不當:任何專案都可能因為外部事件、設計不佳或管理不善而受挫。至少一定水平的風險──不管是來自人為失誤或制度弱點,還是來自地震、颶風和其他各種原因──是所有基礎設施投資所固有的。
因此,問題不在於如何消除風險,而在於如何在參與方之間妥善分配。
世銀PPP指南潛藏風險
在世界銀行的《PPP合同條款指南2017版》(Guidance on PPP Contractual Provisions, 2017 Edition)包含了公私合作(PPP)的風險分配條款建議,並把有關方針運用到極致。在幾乎所有情況中──從「不可抗力」到私營方的業績失敗──公營方都被假定要承擔全部或大部分風險。
此外,世行確定此一刀切方針的效果指標是「成功採購的PPP交易」,完全沒有任何指標去衡量專案是否向公民實際提供屬意的商品或服務,如答案是否定的,也沒任何追償機制。
這一風險分配的極端方針可能產生重大後果。政府在基礎設施中使用PPP的一個主要原因是,如此一來它們可以將這些項目列為「表外」。這意味着專案融資不會算入直接政府資本支出,也毋須受到債務上限約束。而由於一個專案的成本應該通過直接用戶費用或政府提供的運營資金逐漸支付,其資本支出被認為是「自有資金」,政府不必擔責。
但國際貨幣基金組織(IMF)等金融機構現正反駁這一「自有資金」的概念,指出政府的風險愈高,專案就愈不能被定義為「表外」。據此,世銀那有失偏頗的風險分配條款,實際上應讓PPP專案歸類為表內融資和債務。這件事本身是一件好事,把所有基礎設施項目列為表內,將助政府更好地考察它們是否實現了資金的真正價值。
問題在於,這些套路都是在幕後進行的。與此同時,世界銀行繼續推銷PPP為發展中國家唯一可接受的、私營方可做出貢獻的基礎設施投資形式。政府則不斷地積累更多風險,它們的假設是這是表外項目,因此不計入主權債務。
結果,許多發展中國家現在走向了末日情景。在很多例子中,政府所承擔的風險會持續二三十年。在此期間將面臨嚴重的挑戰,包括管理公共支出等,還會導致與表外承諾和過度負債有關的預料外成本,並提高所有信用承諾的違約概率。
恐令發展中國家陷困
更糟糕的是,世界銀行的當前方針造成了道德風險:私營方在PPP中承擔的風險愈低,其因表現不佳而遭失損失就愈少。世銀的指南條款規定,即使是未達到效果的公私合作專案,私營方也必須得到補償,這樣政府才能終止合同。結果,一些私營承包商認為自己毋須拿出優異表現;相反,它們可能會一直評估表現平庸甚至低劣的成本與收益。
當前的方針也在公開誘導私營方,通過重新談判合同進一步擠出政府。因為須吸收專案失敗的全部成本,或支付更多以保證專案成功,使政府別無選擇,只能向私營方的要求妥協。
這絕非牽強附會的風險,世界銀行和其他機構多年來早已明白,PPP基礎設施中的私營公司頻繁發起合同的重新談判。如果合同在不完全競爭的環境下授予──私營公司從而有機會設定不現實的條款──這樣的可能性還會增大。
項目宜表內進行評估
毫無疑問,世界銀行的初衷是好的,但把所有風險都分配給政府,絕非吸引發展中國家的投資指導。世銀急須改變策略。這意味着應推動平衡的風險分配,並確保所有基礎設施項目,都作為表內項目進行評估。
漠視自身後果的指南無濟於事,而把其提供給主權債務水平已經甚高的發展中國家,更顯然是極其危險的事。
作者為國際可持續發展研究所資深國際法顧問
Copyright︰Project Syndicate, 2018.
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