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2018年12月24日

麥寶龍 解牛集

濟貧靠資源重配 稅基須擴增財收

筆者於上期專欄根據政府上月公布的2017年香港的貧窮報告,分析了香港的貧窮問題及評論港府的扶貧政策。文中討論到基於沒有掌握到新工作技能或只擁有低技能的勞動力,導致收入微薄所形成的「第一層面貧窮」;及那些收入本來已不高,再加上負擔不菲的租金等支出後引致的「第二層面貧窮」,他們只能「節衣縮食」過活。然而,無論是「第一層面貧窮」或「第二層面貧窮」,其背後有一個更深刻的結構性因素——即本港的工種不夠多元化。

外判失管問題叢生

香港政府在過去一直強調奉行小政府政策,經濟活動傾向由市場主導,冀此提高經濟效率。在前特首曾蔭權任內,不少政府的工作服務被外判。

據立法會於2011年2月21日的討論文件(CB(1)1280/10-11(04)號文件)顯示,除了基本工程及建造業大量外判外,在基礎設施保養、樓宇及物業管理、環境衞生服務等,亦多作服務外判,按「部門所佔比率,建築署(39%)、房屋署(19%)、渠務署(10%)、路政署(7%)、及土木工程拓展署(3%),在按年化開支中共佔78%……」(頁5)。可見政府服務外判的範圍相當廣泛。

筆者並非否定市場力量促進經濟效率的作用,不過,若政府部門查察外判承辦商表現機制鬆懈,缺乏有效監管,則容易造成外判承辦商以極低工資聘用非技術工人,個案亦時有所聞。

事實上,承辦商為利潤極大化,或者在「價低者得」的外判招標原則下,承辦商把壓價的損失,轉嫁到工人工資以作抵消,甚至轉聘兼職或短期合約員工,令非技術工人的收入更形微薄,生活得不到保障,大概可謂是預期之內的情況。

本地工種缺多元化

過往的市政局為香港市區提供食物衞生、清潔街道、管理食肆等市政服務。當時負責清潔街道的工人為政府公務員,其薪俸和福利令他們過着有尊嚴的生活。巿政局在1999年解散,加上上述服務外判的政策下,基層清潔工和其他非技術工人,只能無奈地接受外判承辦商提供的聘用條件。

香港基層市民的生計困局的成因,無疑跟本港的工種不夠多元化有關。當中,又以香港製造業在本土消失成為其遠因。

自八十年代中後期香港經濟轉型,雖然服務業取代了製造業,成為提供最多職位的行業,但大部分新職位薪金既低,職位不穩定,也很少晉升的機會。基層就業人口無法自我提升,喪失自我脫貧的機會。這個問題實在很值得關注。

深入地觀察,從《二○一八年人力資源推算報告》(下簡稱2018年報告),以及《二○二二年人力資源推算報告》(下簡稱2022年報告)提供的資料中,看到工種不夠多元化問題的一面。據報告推算,香港本地人力供應預計為358萬人(2018年)及368萬人(2022年)。

另一方面,年滿55歲及以上的本地人力供應料大幅增加,2018年推算為67.28萬人,到2022年為84.14萬人。據報告的分析,年齡較大的勞動力,學歷比年輕人口為低。這一點也符合常理推算。

值得注意的是,低學歷的人力供應(包括初中及以下),於2018年人數為79.52萬人,接近80萬人,佔供應總數比例22.2%(見2018年報告,表1︰「二○一○年及二○一八年按教育程度劃分的本地人力供應」,頁iv)。2022年為71.7萬人,佔比19.5%(2022年報告,頁iii)。

自我脫貧機會受限

無論是2018年或2022年報告的數字,約兩成人力為相對低學歷,也是相對缺乏技能的一群人,其所從事的工種,在第一及第二產業較易找到工作,即使加入服務業工作,但相信亦以較低端服務技能為主,如清潔、送外賣等。

再看香港的產業結構,顯然是以服務業為主。按四大支柱行業,即金融服務、貿易及物流、專業服務、旅遊,人力供應需求的總數為162.96萬人,(見2018年報告,表3︰「二○一○年及二○一八年四大支柱行業的人力需求」,頁vi),可見四大支柱行業所吸納的勞動人口,佔總勞動人口近一半,到2022年人數更達到196.81萬人。

與此同時,按第一產業(農業、漁業和採石)、第二產業(製造、電力及燃氣、建築等)及第三產業(包括進出口貿易及零售、金融服務及地產等),當中,第一產業於2018年的人力需求估算只有3000人,佔比為0.1%;第二產業的人力需求推算為42.64萬人,佔比為11.9%,(表3.3︰二○一○年及二○一八年第一、第二及第三產業的人力需求」,頁35)。

另據按經濟行業劃分的人力需求資料,建造業的人力需求估算為31.52萬人(表3.1,頁33)。換言之,第二產業的工種選擇,撇除了建造業後,工種選項和崗位都相當有限。

可以說,香港本土工種不夠多元化,使低學歷、低技能勞動人口的收入增長受到一定限制。回想2003年,時任長實主席李嘉誠聯同若干商人組成的工商界訪京團,與時任國家主席胡錦濤會面,曾提出在深港邊境設立一個邊境工業區,但其後此建議不了了之。如今傳統工業無論在本港什麼地方重置,都無法逆轉倒退的命運。

迄今,本港工種不夠多元化的格局未變,而且也很難改變,此舉對低技能和低學歷的勞動人口,無疑失去工種多元的選擇和自我脫貧機會。因而改變「貧者愈貧,富者愈富」的問題,很大程度更仗賴政府通過資源重配的轉移支付紓解。

庫房不充無力扶貧

既然扶貧主要依賴政府透過資源重新配置來紓解,則稅務制度的作用便顯得格外重要。換言之,第一,在時代變遷下,政府的角色,已不宜強調以奉行小政府政策為圭臬。

對於資源的重行調配方面,首先,政府須完善稅務架構,不能再依賴高地價來保住政府的收入,靠賣地收入來挹注開支,雖然這有點「陳腔濫調」,但地產逆周期為稅收帶來壓力,使稅收穩定的持續性受到影響。

第二,稅收靠所得稅來支撐,稅種有限,迄今依然未能擺脫稅基狹窄的隱憂。長遠而言,政府須有穩定和持續性的收入,才得以承擔因運用恒常現金津貼或補貼的方式,來扶助有需要的貧戶帶來的支出。

筆者始終頑固地認為,向高增值的資本性資產的收益徵稅,是有助紓解貧富懸殊的合理政策選項。除了可考慮引入資產增值稅,筆者過去亦曾建議,還可考慮提高高收入者的所得稅邊際稅率,採用「能力愈大,責任愈大」的原則。

避免激化社會矛盾

另一方面,政府有需要對稅制作出「與時並進」的革新。因為在今日數位化時代,企業經營虛擬業務,毋須實體辦公室和在當地聘用員工,投資者已可以從香港營業並賺取到收入。如「網飛」(Netflix)這家娛樂公司,雖然總部設在美國加州,但可透過向香港用戶提供網絡串流播放視頻等業務而取得收入。面對商業模式的改變,政府不妨考慮對這類公司的營業收入徵稅,擴闊當下狹窄的稅基。

總括來說,香港的貧窮問題,成因錯綜複雜,包括工種不夠多元化限制了窮人自我脫貧的機會;而高地價造成高租金,使住屋這基本生活需要的成本極其沉重,令香港的貧窮問題愈演愈烈。

當中,由於工種不夠多元化使自我脫貧的機會愈發減少,從而更依賴政府進行資源重新配置,以解貧困家庭之苦;也因此政府有需要及早完善稅務架構,擴闊狹窄的稅基,以取得可持續的收入,避免最終「巧婦難為無米炊」,使香港貧窮問題成為社會潛在不穩的最大風險源頭。

作者為香港科大商學院會計學系高級講師

〔本文由科大商學院傳訊部筆錄,麥寶龍博士口述及整理定稿﹞

 

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