2018年10月9日
特首林鄭月娥準備公布她任內第二份《施政報告》前,政務司司長張建宗在網誌呼籲港人站得高才能看得遠:「展望未來,我們預計未來五年,香港每年的整體建造工程量會維持在2500億元至3000億元的高水平,當中包括多項工作,除了三跑道系統之外,還有房屋發展、中九龍幹線及龐大的醫院發展計劃等。而未來十年,政府在基建的總投資將超過一萬億元。」
政府開支難以清楚劃分
一萬億元基建投資,會怎樣影響香港未來的GDP呢?
先回答6年前我在本欄考過大家的一個問題:現在看《信報》的你,是在消費還是投資呢?如果有一天整個社會只有政府辦的報紙,這些報紙對GDP和生活水平的貢獻又如何?
關於國民收入會計,讀過宏觀經濟課的朋友都知道:從收入角度看,GDP包括薪金、租金、利息和盈利;從支出角度看,GDP是私人消費、私人投資、政府消費及投資,以及淨出口值的總和。從收入角度看,《信報》受讀者和廣告商歡迎,盈利會算進GDP,但辦得不好,蝕錢時亦會反映在GDP上。政府辦報紙卻往往沒有準確市價參考,因此只能當作不賺不蝕以成本算進GDP裏。
另一方面,從支出角度看,GDP是私人消費、私人投資、政府開支,以及淨出口值的總和,而政府開支當中,消費與投資又往往不像私人消費和私人投資般劃分得那麼清楚。投資還是投井?社會福利還是利益輸送?所謂的大白象工程,工程開支究竟是政府購買(Government Purchases)還是轉移支付(Transfer Payments)呢?一份靠政府大幅補貼才能生存的報紙,對GDP和生活水平的貢獻可以很不一樣。因此,評估公共政策時經濟學上的成本效益分析(Cost-and-Benefit Analysis)尤其重要。
成本效益分析避免浪費
合乎經濟效益的公共政策,需要通過成本效益分析。現實世界的公共政策,在政治上亦需要可行。芝加哥學派與維珍尼亞學派看公共政策,都是從公共選擇入手。
兩個學派都認為,純從成本效益角度解釋不了現實世界效率低的公共政策。兩個學派的主要分別,是前者認為浪費是一種局限,因此利益團體在爭取政治利益的同時,會避免採用效率低的政策。
芝加哥學派的政策含意是,假如十年一萬億基建投資,怎樣投資才可以把浪費減至最低呢?當投資在本地的房屋發展和醫院發展計劃比投資在其他地方基建的回報高,香港市民是否可以考慮投資這些本地基建而避免其他浪費更大的項目呢?本地的建築業,又怎樣可以受惠於這些基建投資?
實證為本,力求創新,是林鄭月娥競選時強調的管治新風格。持續檢視現行政策,識別及利用可以提升政策效益、擴闊實施利民政策的空間,執行起來都有助把浪費減至最低。只空喊口號,在分化的社會誰又說服不了誰。新一份《施政報告》快將公布,我期待政府在推行每項重要施政前老老實實做足成本效益分析,真正做到為提高香港人的生活水平作出貢獻。
作者為香港亞太研究所經濟研究中心成員、美國克林信大學經濟系副教授及資訊經濟計劃附屬學者
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