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2018年6月19日

麥寶龍 解牛集

規範售樓手法勝徵收空置稅

財政司司長陳茂波於本月4日出席立法會財經事務委員會會議時透露,香港特區政府就針對一手樓空置稅的研究已接近尾聲,很快將結果公布。翌日,財經事務及庫務局局長劉怡翔在出席一公開活動後向傳媒表示,特區政府無意徵收二手樓空置稅。他引述運房局數據指出,由去年12月底至今年3月底,已興建而未出售的一手單位共有9000伙,相較於每年18000伙的新供應目標,空置量佔新供應目標達五成,影響物業單位的有效供應。

特首林鄭月娥於上周三(13日)出席立法會行政長官答問大會時亦表示,特區政府就針對一手樓空置稅的政策研究,將於本月內有所交代。多名高級官員在本月的言論,已顯示特區政府推出一手樓空置稅的決心。

藉此遏抑樓價成效不大

毋庸置疑,目前本港的住宅物業價格,已遠遠脫離市民的可負擔購買水平。如今政府對一手樓空置單位擬徵收空置稅,就此舉對本港無比亢奮的樓市能否起降溫作用,我們不妨從分析引入空置稅的目的和政策成效因素,試行找出答案。

從稅務角度看,空置稅是一種財政政策工具,目的是要充分利用一些閒置資源(idle resources)。目前特區政府擬對一手物業單位徵收空置稅,政策目的是冀藉此增加供應,以期遏抑樓價。從目前政府所發出的訊息看,政策成效確實存疑。

事實上,空置稅對樓價變化能夠起作用,很大程度取決於物業空置率,空置稅有效稅率的高低,以及在執行上的可行性。按數據顯示,本港樓市的整體空置率低於4%,並不高。此外,以運房局的資料為基礎,從去年12月底至今年3月底已興建而未出售的一手單位9000伙,假設空置稅率定為1%,相信此舉無助改變大局,因為樓價一年上升幅度動輒達到10%,此區區1%的空置稅稅負,對發展商而言,完全可以從利潤中加以抵消,甚至可以把稅負轉嫁給市民。

徵收二手樓空置稅有難度

特區政府擬對一手空置物業開徵空置稅,有學者認為,成效不會大,因而建議也向二手樓空置單位徵稅,才能發揮效用。因為徵收二手樓空置稅,有助業主積極把物業出租或出售,增加租賣的市場供應,有助樓價與租金回落。

如何界定「空置」,何謂「不住、不租、不賣」?對一手樓而言,發展商把物業只用作發售或出租,因而能較客觀地釐定何謂「空置」。若觸及二手樓範疇,「空置」的定義便變得更為複雜。若以水電用量等作參數,顯得不夠客觀;若計算入住時間,則買入樓宇後進行裝修,動輒需時逾半年;至於戶主出外公幹等,出現閒置「不住」,這些情形是否屬於空置?

另一方面,政府對二手物業市場的空置界定,會觸碰到業主對物業的自主使用權,在一定程度上有侵犯私有產權之虞,因為業主把物業閒置,或有其合理理由,譬如把物業留給正打算結婚的子女婚後居住。故此,政府暫時不打算針對二手樓的空置徵稅,筆者認為可以理解。

再細看當前的樓市狂飆之勢。2017年樓價與收入比率已升至19倍,相比1997年的樓市高峰期,當時的比率為14倍。此外,顯示市民置業購買力,即家庭收入與按揭供款比率(可負擔比率),今年第一季已惡化至71%,遠高於過去20年的平均數44%水平。

雖然有評論認為,從按揭借貸佔總供款比率51%角度看,問題比想像中沒有那麼嚴重。但不要忘記,有不少發展商作另類按揭,向置業者提供「二按」貸款,以減輕其付首期負擔。

歐洲國家處理空置啟示

對於解決空置住房問題,多個歐洲國家有不同應對辦法。當然,香港有本身的特性,各地情況不一樣,故此外國經驗不一定需要效法,卻可供參考。譬如,荷蘭政府確認物業為空置後,再經當局審批,可容許其他人入住空置了一年的物業單位,亦即對閒置資源的利用帶有強制性。瑞典亦有類似做法,除了加強租住服務,鼓勵業主積極把單位租出外,對於確定為空置的單位,法例可介入進行清拆,重新興建,以便滿足和配合租或賣的市場需求。上述兩國政府對物業空置的徵稅率約為2%,相對較低。

至於德國,政府要求業主對空置樓房重新利用。若某一個市鎮的物業整體空置率達到10%,則當地政府也會對空置物業進行清拆。法國政府對物業空置首年的徵稅,為樓價的10%,相當高。其後第二年及第三年的空置徵稅稅率,分別為12.5%、15%,稅階以2.5%累進。政策目的是要鼓勵物盡其用,不要把可用資源閒置。雖然在執行上也有問題,但畢竟政策目的十分清晰。

總結以上分析,政府向一手樓開徵空置稅,是意義大於實際用途,只是向市場釋放一個訊號,政府通過政策介入管理樓價狂飆之勢而已。筆者認為,更有效地遏抑或試圖向亢奮樓市降溫的方法包括:第一,應該針對發展商的銷售手法。無可否認,發展商「限量分期推盤」的做法,的確捕捉到消費者的心理。發展商把物業限量分期出售,當期物業單位售罄後,再推出第二期物業,並隨即加價發售,這種「加推加價」的手法,不僅對樓價持續飆升發揮推波助瀾作用,且不斷鞏固樓價「只升不跌」的「神話」,並向市場釋放出「早買總比遲買好」的訊息。

糾正售樓手法更實際

第二,發展商提供銀行按揭的功能,這一點值得檢討。筆者相信,目前樓宇按揭供款與家庭收入比率高升至71%,與發展商提供按揭的功能有關。擬購置物業的市民,能夠向發展商把物業進行二按,以滿足金管局對樓宇首期供款比例的法定要求,其深層意義,可以說是本來還未具備足夠資源的市民,在基於堅信樓價只升不跌及「早買總比遲買好」的迷思下,把未來才有能力購買物業的需求,提前釋放出來,使所謂的「剛性需求」連綿不絕,且有增無減;加上投資與投機的需求,委實令物業單位供不應求的情況持續惡化。

雖然特首林鄭月娥強調,為保持簡單稅制和競爭力,政府無意對物業開徵資產增值稅。但筆者認為,其決策值得討論。因為物業始終以居住為第一屬性,至於用來投資或投機,完全偏離居住第一屬性的性質。很顯然,每一家庭擁有一個物業自住,是清晰的住房需要。但擁有超過一個單位,甚至擁有多個單位,作出租投資或作為其他獲利手段的工具用途,顯然帶有投資性質。對這些從物業中獲利的資產徵收稅項,實屬合情合理。

開徵資產增值稅合情理

事實上,政府若開徵資產增值稅,較採用其他政策去介入樓市,做法不僅相對簡單,而且可減少擾民之弊。譬如,向二手物業徵收空置稅,無可避免地會介入私有產權的領域,政府有強力干涉業主對物業的自主使用權之嫌。

綜合上文的分析和觀察,今次政府擬對一手樓空置單位開徵空置稅,有效稅率是一個影響成效的關鍵要素。如果空置稅負輕易讓發展商可通過樓價上升的利潤而加以抵消,則冀透過開徵空置稅來遏抑樓價飆升之勢,或希望藉此增加供應,預料政策成效不大。筆者認為,與其開徵空置稅,不如透過政策,調整發展商的售樓手法,如在賣地的合約條款中,規範樓宇的落成和單位出售期上限,糾正「限量分期推盤」所扭曲的市場訊息,並檢討發展商提供二手按揭所帶來的問題。

本文由科大商學院傳訊部筆錄,麥寶龍博士口述及整理定稿

作者為香港科大商學院會計學系高級講師

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