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2017年8月21日

黎偉聰 宏觀視野

解開丁屋政策問題癥結

有關新界認可原居村民男丁可建一般不受《建築物條例》限制的3層2100方呎樓面「小屋」或「丁屋」的政策,可說是公共政策中備受誤解的高度敏感地帶。論者往往左右迴避,卻又忍不住在某一特點上發揮。筆者對此思考多年,發表過學術文章;也在教學和座談會上發表過見解,可惜香港媒體罕有全面正確報道。

丁屋是否於1972年政府推行新市鎮計劃(以支援10年房屋計劃)的政治交易呢?首先,可能有些新一代原居民也以為是這樣,但實際上並沒有絲毫交易。在未解釋這個事實前必須指出,建丁屋的土地可分為私人土地和官地,並受一般和特殊的發展限制,十分複雜。

建屋在私人土地上,政府並沒有直接資助。有人以為,因為土地多數是集體官批的「農地」,免補地價(買賣與否)存在無形資助。這些人沒有考慮兩點:第一,一般補地價,其中是因為業主利用了政府基建之便更改用途;惟一般丁屋土地沒有基建(如污水渠、公路)可言。第二,更基礎的事實是,集體官批上「農地」與「屋地」的分野從何而來?

祖地建屋何惡之有?

原來,這土地制度是於1898年英國強租新界後的措施,後果是把新界土地用途凍結在丈量調查之際。以後凡村民欲建屋,必須得理民府(1982年後改為地政署)官爺批准。本來原居民按中國傳統法律和習慣,在私地上建屋天公地道,但這產權自由為港府沒收。

1972年的「丁屋政策」,與其說是「利益交換」,倒不如說是「發還原居民部分喪失了七十多年的私有產權」。本來,官方因應新界人丁增長,一直要處理建屋申請。丁屋政策不外把理民府(地政署)申請標準規範化罷了。

至於在官地上興建的丁屋,性質更有趣。它們在建屋竣工5年內不可轉讓。在這期間,除非土地是因為與政府交換取得,丁民確實享有政府間接資助地價。不過,一旦5年後他補地價售出權益後,便無資助可言。故制止村民出售此類丁屋,反會導致政府繼續資助的公平問題。

丁屋政策另一個備受批評之處,是它只裨益男士,女性受到不平等看待。然而,若此政策還要處理男女平等,則問題更大。很顯然,若香港大學只准男生申請入學而拒絕女生,正確的做法是給予女生同樣申請權利。

男女平等 問題擴大

有關一般女原居民(除了若干例外)不可建丁屋的性別歧視「問題」,按同樣道理,便是把政策放寬到涵蓋女士,但問題便立即擴大100%。

有人說丁屋僭建嚴重,危害生命財產,這並非謬論,但丁屋出現的問題,並非特殊現象。環顧市區多層大廈加建和內部違例改裝(作劏房等)、那些不住丁屋的富翁,私自「不入則」而把私宅地堡化(fortification)作防盜防劫持(標參)的例子,肯定較原居民村房舍違例為數更多。

政府六七十年代興建的400多幢「問題公屋」要暗中拆卸重建,浪費了大量納稅人金錢,比九龍城寨屋群安全度更低,更令居民提心吊膽,令繳納人憤怒不巳。

《基本法》第40條確定,新界原居民傳統權益受50年(1997至2047)不變的憲法保護,「新界原居民的合法傳統權益受香港特別行政區的保護」。惟丁屋政策是否「合法傳統權益」呢?用律師們細密思維,大可以質疑這「不外是1972年政府措施」是否真的悠遠「傳統」權益。

個別新丁屋難興建

但正如上文所述,這政策並非特權輸送,只不過是發還部分自上世紀初港府丈量新界(包括所謂「新九龍」)而喪失的原本土地權益。那麼,試圖斷章《基本法》,去攻擊《基本法》有關新界原居民的精神,實在不合情理。

懸案:在新界原居民的研究,具有學術價值的問題有二。首先,界限街至九龍山脈之間的原居民村(如李鄭屋、蘇屋、衙前圍等等)為何從未被視作「認可村落」呢?這是否英國意圖於1997年後把該地據為己有的線索?

第二,原居民的地權在滿清時哪些是「地皮」,哪些是「地骨」權益擁有人?據說關鍵文件,傳聞與一艘赴英船遇險沉入大海。

自從1990年《城市規劃條例》修訂以來,一個原居民要建丁屋,除了有足夠建築費,更要擁有私人土地,而該地段亦要坐落地政署按1972年指引所圈出的「認可鄉村範圍」(village environ)內。否則,除非那片土地已劃為法定「鄉村式發展分區」(Village Type Development Zone),新丁屋申請根本亦難以獲批准。

所以,自1990年起,大量丁屋申請被拒。原居民無計可施,往往把土地售予中間人而最終落入大發展商手中。發展商承擔風險去向政府申請改劃。筆者認為,丁屋政策在有城市發展潛力的新界土地上已名存實亡。

此外,有不少原居民的農地,因他人利用《逆權侵佔法》(adverse possession)而喪失。這些失去的家傳土地,部分確實因疏忽管理而引起,但亦有一些土地是先輩慷慨廉租予或准許難民作謀生之用。經數十年後,得益人後代運用法援,濫用法律奪取恩人繼承人的土地。因為租約與准許往往是祖先口頭保證,業主難以提出證據反駁謀奪土地者。

推新方案 鄉局有責

三十多年前,八十年代中,港府研究新界發展時,外籍顧問把新界土地租值上升和田地改作露天存貨,視為虛無的「希望價值」(hope value)的表現;又認為務農維生大有可為,應該大規模的阻止田地改變用途,這可說是緣木求魚。請問香港有沒有任何傳授漁農技術的專門學科?對於一個認識香港和經濟學的人,此說完全是荒誕無知的見解──尤其是政府漁農政策並無補貼或積極基建援助(如免費水供魚塘使用)。

然而,這思維卻一直影響政府規劃和法例,失去有條理的近郊發展機會。今天的「棕地」和原居民村落的不工整建築物面貌,與這些思維和政策不無關係。

丁屋本意是使原居民安居樂業,但政府從未認真考慮其累積環境景觀效應。就算政府對凡申請都照樣批准,後果將是九龍城寨六十年代末期模樣,對村民也非長遠房屋之策。鄉議局實為香港民主政治機構始祖,理應負起任務自行發展原居民接受的合理可行方案,與政府洽商,而不是依賴「父母官」為其子姪設想,由下而上的政策,必容易開展。

筆者確信,原居民在土地方面的權益應按既定的建構,藉鄉議局去作籌謀。一般區議會,甚至立法會雖有一定功能,但按歐盟和傳統的輔助原則(subsidarity)理念,應該讓地方團體去處理自身事務。這是最自然的方法。

新界氏族生活模式雖受都市化和全球化影響,不失其固有的價值文物和文化傳承,而且亦為市民提供一個居住在市區中的另外選擇。因此,把丁屋事宜擴大成為原居民「特權」的傾向,應該放棄,免得自尋煩惱。

攻擊新界原居民權益的想法並非好事。丁屋建築局限於新界,並無伸延至港九市區;相反,市區擴展,必須向新界進軍。另一方面,非新界原居民的發展,亦推高原居民土地的機會成本。既然發展互利也要共處,便應包容。

只講「有人(他人)要負責」的公義問題,斤斤計較,就算合理也必失去和平,因為並無友善之意或容人之量可言,更遑論愛德。

作者為香港大學房地產及建設學系教授

 

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