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2014年9月27日

凌劍豪 環地視野

蘇獨公投後遺症︰戰場由西敏寺轉至地方議會

上星期的蘇獨公投,統派以超過十個百分點的優勢勝出,暫時解決了蘇格蘭獨立問題。事後蘇格蘭民族黨領袖薩蒙德(Alex Salmond)「承擔選舉責任」,辭去首席大臣及民族黨黨魁職務;同時首相卡梅倫(David Cameron)在結果公布後表示聆聽到蘇格蘭人的要求,並會開展新一輪的憲政改革,將更多的權力下放到蘇格蘭議會,令蘇格蘭人可以更自主決定資源分配及社會政策。

表面看來,蘇格蘭問題應隨着公投結果塵埃落定而「一錘定音」,但從英國政治而言,蘇格蘭公投衍生的後遺症,才是英國政府要着力處理的問題—畢竟在成熟的民主體制下不是簡單的說了就算,還有很多制度後果需要處理。

西洛錫安問題與英人治英

根據傳統政治學的理解,英國的「中央—地方關係」(central-local relationship)是偏向單一制(unitary state) —或被稱為不均衡聯邦制(federacy)—的地方分權模式。雖然制度上聯合王國(United Kingdom)是由四個成員王國︰英格蘭、蘇格蘭、北愛爾蘭及威爾斯,以及其他海外屬地所組成,但四國在自治權上的地位明顯不同,例如威爾斯的自治權力相對較少,北愛爾蘭則沒有王國國旗等。然而,即使英國國會在權力下放後,仍擁有不少權力處理各個王國的涉外關係及產權問題,但對於部分英格蘭政客,如英國獨立黨(UKIP)黨魁法拉吉(Nigel Farage)而言,英格蘭才是整個憲制改革的輸家—也就是日前沈旭暉教授提及的「西洛錫安問題」(West Lothian question)。

所謂「西洛錫安問題」,是在1977年,由時任西洛錫安英國國會議員戴利埃爾(Tam Dalyell)提出,主要涉及兩個層次的互動︰第一層互動是由成員王國地區產生的英國國會議員,由於他們沒有當地議會的議員身份,因此沒有權力就屬於他們選區,但同時被撥歸於地方權力的政策及事宜發言;第二層互動是成員王國的政策理應只由王國議會及議員決定,但其他王國產生的英國國會議員可以就英格蘭事情投票,但英格蘭王國產生的英國國會議員卻不能就其他成員王國的事務投票。

因此,當其他成員王國可以在憲制改革後得到更多權力,英格蘭所面對的第二層「西洛錫安問題」的程度便愈嚴重,變相對英格蘭民眾不公。於是在公投前後,不少英格蘭傳統郡城如曼徹斯特(Manchester)及約克郡(Yorkshire)等均要求權力下放,將部分有關徵收入息稅及制訂政府支出的權力下放到市議會及郡議會之上。根據英國廣播公司的分析,在英格蘭內實行權力下放極可能是西敏寺三大政黨皆同意的政策方向,一方面希望透過將權力下放予部分市議會及郡議會,減少中央政府的支出,另一方面若地方政府必須自給自足,就會想盡辦法刺激經濟,從而令整個英國受益。然而,最大的利益莫過於維持三大黨在英國事務上的影響力,以及避免英國走向全面聯邦化。

分裂不可怕 適當分權最重要

首先,對於工黨而言,假如要求解決「西洛錫安問題」的聲音不絕,工黨將要面對政治兩難︰假如同意卡梅倫等提出的解決方法,即禁止蘇格蘭選區產出的英國國會議員就有關英格蘭的議題投票,變相減少工黨對英格蘭議題的影響力;假如容讓蘇格蘭選區的英國國會議員影響英格蘭施政,則難以向英格蘭選民交代,直接斷送工黨的政治前途。因此,透過權力下放將地方議題的戰場放到郡議會及市議會的選舉中,工黨反而有一定的優勢,在大倫敦自治市議會(Greater London Boroughs)及大都會市議會 (Metropolitan Boroughs)的優勢更是明顯。

對於自民黨而言,假如進軍唐寧街已是無望,權力下放政策有助自民黨在傳統的兩黨制中找到自己的生存空間,而將精力集中於少數有權力的市議會或郡議會,突圍而出的機會亦比參與傳統的西敏寺角力為高,降低自民黨在與保守黨組成執政聯盟後「一鋪清袋」的風險。對於保守黨而言,將權力下放到地方政府有助鞏固卡梅倫作為「民主英雄」的形象,透過完成新一輪的憲政改革提升國內的支持度,從而順利過渡到下一次大選,免卻了近年氣勢轉盛的英國獨立黨的挑戰。此外,保守黨畢竟是英國政壇的傳統政黨,在地方選區上仍有一定的影響力,特別是郡議會(County Councils)及單一地區議會(Unitary Authority)當中保守黨仍是多數黨,權力下放對於保守黨亦有幫助。

透過全面將權力下放到地方層面,亦變相將蘇格蘭等王國的「獨特性」降格,變成與曼徹斯特、伯明翰及蘭開夏郡等英格蘭地區一樣的「地方實體」,同時避免面對沈旭暉教授提出因「英人治英」後「英格蘭國會」可能出現「騎劫中央」的外交尷尬。

當英格蘭王國因權力下放政策而分裂得「可有可無」,即使各地方議會日後與不同國家及地區打交道,礙於規模及代表性自難以代表整個「聯合王國」,別國政府亦自然不會視大倫敦議會或柴郡代表為英國代表,反而令真正代表中央的「西敏寺」得到保障—這亦是美國聯邦制背後的「聯邦—地方」分工的精神。

更重要的是,由於權力下放本身並不是聯邦制的產物,而是單一政制下由「西敏寺」自願下放權力到地方議會,因此仍然維持議會至上及君主立憲的英式傳統,免除大量因強行改革為聯邦制所遇到的政治及法律問題。畢竟英國制度沒有成文憲法,只有由國會頒下的成文法、習慣法及案例所組成的「超穩定系統」。事實上,蘇獨公投對世界的最重要啟示,是表明「分裂」本身並不可怕,適當的「中央—地方」分權反而是國家利益的最大保障,這正是其他國家值得參考的國際案例。

Simon Points

1. 英國政壇如何解決「西洛錫安問題」,包括是否成立新的英格蘭國會,還是在制度上限制蘇格蘭地區的國會議員在英格蘭事務上的權力。

2. 英國國會及蘇格蘭議會能否在2015年大選前制訂並通過新一輪權力下放法案,將會直接影響下屆國會選舉結果。

3. 新的英蘇權力下放法案會否帶來「雪球效應」,令英格蘭地方議會、北愛議會及威爾斯議會要求更多的權力下放。

4. 蘇格蘭獨立公投會否刺激起其他英國海外領土如百慕達等尋求獨立,將進一步影響首相卡梅倫的聲望。

5. 除了有關權力下放討論外,新的憲制討論會否涉及其他改革,包括是否推動聯邦制及自民黨會否將選舉制度改革納入憲制討論的討價還價過程,將決定「西敏寺」模式能否繼續維持。

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