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2019年6月8日

馮嘉誠 EJ GLOBAL plus 信觀點

東盟說不得的羅興亞人漂泊故事

政治難民的議題近日在香港重新燃起關注,但香港與國際社會的政治難民一直有密切關聯,香港對聯合國難民署的私人捐款亦名列前茅。《南華早報》在2017年12月一則新聞引述,香港市民就羅興亞難民的捐款多達500萬港元,甚至「超越許多歐洲國家」。其時,聯合國難民署緊急應變統籌Joung-ah Ghedini-Williams更向港人呼籲,香港可以在推廣人權及難民權利範疇上扮演重要角色。

假如我們把目光稍為移開香港,難民流徙問題在東南亞的區域板塊上構成的安全隱憂,部分問題更是伴隨着「國家」獨立以來已經存在。根據聯合國難民署的年度報告顯示,東南亞整體難民數目雖然不及東非、東歐、中東等地區,但在該地區被歸納為「無國籍人士」的人口多達210萬,比其他地區的總和還要多。這類東南亞的「無國籍人士」之中,港人相對熟悉的羅興亞人便是表表者。

東南亞飽受困擾 影響國安

難民衍生的安全問題主要以兩種方式呈現:第一,受其他主流族群施行壓迫的難民很可能在流徙期間面對極端環境,有可能自我激進化。

自2012年緬甸若開邦爆發族群衝突以來,聚居當地的羅興亞人已經開始流徙,分別逃到緬甸內外其他地方。2016年若開羅興亞救世軍(ARSA)突襲若開邦的軍警部隊,緬甸軍隊便指相關組織獲得宗教恐怖分子組織支持,滲透若開邦「威脅」國家安全。

第二,流徙異鄉的難民在暫居地棲身,難民之間亦有可能產生摩擦,甚至引爆另一場衝突。

事實上,即使流徙到孟加拉的羅興亞難民暫時避開緬甸軍隊的直接打壓,但國際危機組織月前的調查指出,他們在難民營內猶如步入一個三不管領域:ARSA、黑幫分子、宗教團體等不同勢力都企圖奪取控制難民營的指揮權,人口販賣等非法活動頻生之餘,部分難民因而招來殺身之禍。

一直把羅興亞人視為非法移民的孟加拉人,面對接近70萬的異鄉人一舉湧入「搶奪」資源,亦滋生出敵對意念。孟加拉政府一心急於把難民遣返緬甸,自然無心改善難民營的狀況,更遑論向青年和幼童提供任何基本教育。一般難民生活水平無從保障,有如啞子吃黃連,有苦自己知,長期積怨無從宣洩,隨時成為跨國犯罪集團操控的傀儡。

上述兩類安全問題,一類接近傳統的國家安全,後者較傾向聯合國推廣的人類安全(即「免於恐懼」和「免於匱乏」),但對東南亞整體的安全狀況形成一定壓力。2013年,路透揭發泰國人蛇集團買通泰國皇家海軍(或海警),把一心逃離緬甸的羅興亞人當作奴隸或新娘販賣,又或者向他們在馬來西亞的親屬敲詐勒索。2015年泰國政府銳意「洗太平地」,導致大量滯留於泰國的羅興亞難民再變成「船民」到其他東南亞國家尋求庇護,卻遭到「人球」式你來我往的拋棄,流浪海上。幾個月前,路透再有報道發現羅興亞人偷渡到馬來西亞沿岸地區,意味着驚人的「船民」漂流故事再次冒現。

主權大過天 無視人道災難

對於東南亞區域而言,難民問題衍生的挑戰是實在的。馬來西亞前首相納吉和現任首相馬哈蒂爾先後在不同場合批評緬甸政府處理羅興亞問題的種種不是,不惜犯下東盟國家互不干涉內政的基本原則,於此可見難民問題的嚴重性。既然東盟在2015年成立「東盟共同體」,矢志在社會文化事務上推動關懷共享、「以人為本」的大社區,為什麼在這等關鍵狀況下東盟不出面譴責緬甸及介入羅興亞難民的人道災難呢?

如上所言,羅興亞人屬於「無國籍人士」,緬甸的《公民法》中列明的135個認可族群中,並不包括他們(羅興亞人一直被稱呼為「孟加拉的非法移民」)。基於這一點,緬甸政府一直都「勸喻」東盟成員國拒用羅興亞人稱呼此一特定族群。再者,東盟內部的商討及共識規範亦保障緬甸政府的面子,杜絕任何在公共場合發生尷尬的機會。近幾年的東盟外長會議聲明中亦盡量使用正面語調「跟進」若開邦的危機,免傷東盟內部和氣。

東盟在公共領域上保持「沉默」,並不等於東南亞國家完全撒手不管。東盟成員國在公在私多次向緬甸施壓,要求他們與國際社會合作化解羅興亞衝突,迫使奈比都「自願」接受東盟的人道援助中心和緊急應變小隊調查,以及協助籌備孟加拉難民營的遣返工作。新加坡東南亞研究所的年度問卷調查顯示, 緬甸似乎傾向接受東盟援手,緩和羅興亞危機衍生的外交窘況。這些工作都甚少浮現於大眾的眼簾中。

難題在於,東盟能夠參與的所有協調工作都必須服膺於主權原則之下,意味着緬甸隨時可以撤回邀請,閉門拒助。聯合國2005年一度確立「保護責任原則」,讓國際社會在必要情況下介入別國內政──即使要使用武力──預防人道災難發生;或於悲劇發生後協助重建工作,阻止災難重現。然而,東南亞地區仍未踏入所謂的「後物質主義」時代,人道價值一直在主權原則的照射下運作,「保護責任原則」也只能透過更溫和的方法實踐。

在日常對話中,難民問題常以非黑即白的道德方式呈現,表面看來簡單不過。但在現實政治的無情操弄下,難民連怎樣生存都必須經過主權原則、國際秩序維穩等「務實」問題過濾,方有資格得到救贖。

馮嘉誠  香港國際問題研究所東盟研究主任



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