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2019年2月9日

凌劍豪 EJ GLOBAL plus 環地視野

時空變異 一國兩制吸引力不再

早前國家主席習近平借《告台灣同胞書》發表40周年,重提北京對台灣政策的數個原則:既強調「中國人不打中國人」,希望以「一國兩制」的方式和平統一;也表明兩岸統一是民族復興的偉大事業,對付「台獨」分子絕不手軟,明言不會放棄「武統」的可能。

國家主席的講話,在兩岸線上線下社會均引來不少回響:台灣總統蔡英文表明從來沒有「九二共識」,也不會接受「一國兩制」。

筆者不是台灣問題專家,因此切入思考問題的角度並非台灣是否接受「一國兩制」,而是「一國兩制」本身的獨特價值,在今天這個進入「全球化回潮」的時代是否合用。

回到「一國兩制」的基礎,筆者認為是源於「一國兩制」實施時的「自由」及「自主」:在單一制下「一國兩制」提供了足夠的彈性,讓政經結構尚屬社會主義或資本主義初期的中國大陸,接納資本主義制度相對成熟的香港及澳門,可對內自主、對外自由。所謂的對內自主,就是強調香港及澳門的內部特殊性,以《基本法》的方式將其保留並成為日後特區發展的基礎,例如在不少的《基本法》條文中,均有「在原有制度上」的字眼,以確保50年內特區政府不會完全地「社會主義化」。

冷戰時代產物 驚世創舉

當然,有不少公共行政學者認為,這樣的條文為特區政策提供不作為的「藉口」,或令特區難以作重大政策改革。而在外部事情上,《基本法》沿用「對內自主」的基本方針,保留香港及澳門在涉外事務的自由度,維持兩地在「低階政治」(Low Politics)領域與其他國家及地區簽訂協議的空間,以及保留在殖民時期原有的涉外協議及國際組織會員資格。

事實上,《基本法》作為單一制下的授權法, 賦予特區政府一定程度的自主性,在當時的時空(即1979年至1984年)是劃時代的創見。以同時期的西班牙《加泰羅尼亞自治法》(Statue of Autonomy of Catalonia 1979)為例,加泰羅尼亞的文化、交通、商業上雖有一定的自主權,但在教育、醫療等方面卻須與馬德里共享權力;至於同期英國未被公投通過的《蘇格蘭法案》(Scotland Act 1979),原有法案在農業、漁業及食物政策上對蘇格蘭議會權力有一定限制。而兩地在涉外事務的共同點,就是沒有官方身份及會員資格──這也是以國家主導的國際關係體制常見的情況,也印證「一國兩制」下的香港及澳門確實是特例中的特例。

然而,提供「一國兩制」的時空背景,卻往往是在分析「一國兩制」的成效所忽略的地方。須知道一套制度的吸引力,並不單純源於制度理性及所帶來的魅力,也在於提出制度的時空有沒有其他更好的選項,或是公民社會對制度有沒有更好的想像。

已故英國首相戴卓爾夫人曾提出「TINA」來表明資本主義及新自由主義的優越性,但時至今天相信不少人均認為在這兩種主義以外,民眾的政治及經濟生活有着其他的可能性,所謂的「TINA」已經不存在。

同樣地在「一國兩制」剛提出的時空,其獨特性在當時政經意識形態兩極的國際政治被無限地放大:一個被國際社會視為極權代表的共產主義思想,竟然願意下放權力予資本主義為主的社會,並向國際社會表明願意守信五十載,這對於西方社會而言是難以想像的。在冷戰框架下,西方社會對高階政治(High Politics)所展現的戰略彈性,也令他們願意為北京的承諾背書。而在同一時空,低階政治未被全球化影響,主權國家在經濟及文化層面有着極大的主導權,因此「一國兩制」在「低階政治」的彈性,進一步加強其吸引力,最終令「一國兩制」成為香港、澳門、北京及西方社會的菁英共識。

全球化惹地方體制反彈

然而,有一直留意這個《信報》Ej Global plus專題的讀者會明白,全球化弱化了國家在「低階政治」的控制,而在國際社會也有多個與「一國兩制」相近的案例出現,「一國兩制」作為地方管治的特殊性大不如前。全球流動下地方經濟發展不平均,族群文化備受衝擊,既令地方主義不斷抬頭,挑戰中央政府權威,也令中央的經濟政策要變得民族主義化來填補經濟失效時國家的認受性。當「低階政治」涉及到「高階政治」的元素,原來在全球化享受的彈性將會消失,進一步刺激地方體制的反感。

冷戰結束,西方社會對於「高階政治」的彈性也隨之消失,「普世價值」成為共識,變相削弱其他政經想像的可能性,也促成非西方國家(甚至西方內部)對「普世價值」的反彈。而當「一國兩制」特性不再,非西方的北京對相對西方的台灣失去原來的耐性及彈性,西方也對北京失去改革的期望,「一國兩制」作為兩岸統一的吸引力如何,自是不言而喻──而這並非香港政府做好「一國兩制」可以改善的觀感。

 

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