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2018年9月8日

周澄 EJ GLOBAL plus 信訪報

綠色融資需求大 審批離地礙成效

聯合國環境署(UNEP)去年底警告,各國在《巴黎協定》下訂明的減排承擔僅佔實現2030年前之目標減排量的三分之一;除了中國、印度以至巴西等新興經濟體,大部分發展中國家需要大規模的氣候融資與技術援助。目前,「綠色氣候基金」(Green Climate Fund)是全球最大的氣候融資來源,然而其效率屢受質疑。筆者在德國波恩的聯合國氣候大會(COP23)現場專訪了英聯邦秘書處專責推動氣候融資項目的「Climate Finance Access Hub」總經理Bilar Anwar【圖】,討論發展中國家爭取融資的制度困難與可行改革。

問:周澄 答:Bilar Anwar

問: 「Climate Finance Access Hub」的角色為何?

答: 英聯邦成員國包括不少深受氣候危機影響的海洋島國與低度開發國家,屬秘書處的首要關注。氣候融資的申請與審核過程繁複,規模各異,也涉及不少技術性問題,特別是與氣候調適(Climate Adaptation)相關的項目,我們正好作為中介機構提供協助,包括評估項目可行性、諮詢持份者、撰寫申請並執行成功獲批資金的項目等。以島國而言,她們的排放量比例微不足道,所以氣候緩減(Climate Mitigation)並非重點,長遠增加抗逆力的調適項目才最迫切,更有專門的資金應對天災的不時破壞。如「綠色氣候基金」現時的撥款比例是緩減與調適各半,但我個人覺得調適更重要。無論是資金、技術、專才培訓與治理架構,增加抗逆力才是長遠應對方法。

問: 太平洋島國密克羅尼西亞(Micronesia)一名代表在大會的公開環節上坦言對目前撥款過程的繁複與需時漫長深感不滿,但同場席上的「太平洋區域環保署」(SPREP)董事Kosi Latu又說很多既有資金其實未被盡用。這供求錯配的現象原因是什麼?

答: 這的確很矛盾。兩個現象其實互為因果,過去的確有不少資金未有盡用,一來由於程序與要求太繁複,二來是這幾年間氣候融資規模大增,不少融資機構引入更多新規與管理;三來是氣候問題本身就涉及跨界別持份者,這些國家普遍缺乏專才與制度支援,令項目在設計階段出現更多挑戰。因此我們需要兼顧資助方與受助方,既要支援受助國,也要協助融資機構對外接觸,配對合適的資助合作。

受助國應團結 反映政策盲點

問: 你不止一次提及項目的「可融資程度」(Bankability)。如不少批評指「綠色氣候基金」過分向商界與私營金融機構傾斜,未能有效用於在地發展。

答: 一個項目要集資可以有很多另類方式,但往往更費時失事。我認為其出發點是好的,因為項目融資的方法與工具應用經年,這些公共融資機構往往是希望採取最有效的方法去盡快撥款,而非重新設計撥款方式,延誤項目的落實。我擔憂的是,這些融資機構缺乏適時改良,反過來影響了撥款過程的成效。我認為融資機構需要重審其撥款程序與方法,想辦法引入更好的工具與指引,令流程精簡化,幫助受助國能積極申請,省卻分析性的繁文縟節。這就要靠受助國團結起來發聲施壓了。

問: 而且基金只有小部分撥款是以補助金形式發放款額,其餘都是以貸款等形式發放,這對較小型的項目或規模較小的申請單位更不利,你又如何回應?

答: 大型項目較易得到撥款,因為這些項目的潛在回報更大,商業可行性也一般更高,而這些融資機構多少也受到資助國與金融業界的壓力。我同意小型項目是被邊緣化了,國際援助組織之間其實意識到這個問題。我認為某些傳統的融資門檻需要重整,改為引入更專門的融資機制。現實經驗告訴我們,其實小型項目的實際影響潛力往往更大,造成的環境和社區破壞也更小,這些都是需要納入考慮的範疇。

問:圖瓦魯總理Enele Sopoaga在大會另一個環節上曾建議,何不將所有現有資金全都整合至「綠色氣候基金」名下,令程序更簡單。這是否可取建議?

答: 我不認為將資源集中是解決之道,答案反而應是更去中心化。撥款需要考慮各個地區與國家的多元在地因素,而與地區開發銀行不同的是,「綠色氣候基金」沒有區域性分支,徒添治理困難;而且不同基金往往有不同重點,例如「調適基金」(Adaptation Fund)屬針對性,「全球環境基金」(GEF)就更廣泛。

美國州政府支持 作用積極

問: 《京都議定書》將於2020年失效,「調適基金」將如何過渡至《巴黎協定》訂下的執行機制?美國退出,又會否令集資落差的問題更嚴峻?

答: 「調適基金」的延續存在未知之數,但重點是,在全球而言,用於氣候調適的注資額一直在增加。不論「調適基金」是否會順利過渡,抑或被新的注資方式取代也好,基金累積了專門經驗與方法,絕對有所價值。

至於美國,集資落差確實存在,但從樂觀點看,美國很多州政府相繼支持《巴黎協定》,雖然它們的注資金額不會比得上聯邦政府的規模,但這發展具有積極的象徵意義;它們的最大目標是要作為資金槓桿,調動更多來自私營企業的資金,從而減低項目投資風險,商界持續參與是可寄予厚望的進展。

很多用於氣候緩減的項目(如清潔能源發電)早已具備商業條件,相對來說,用於調適的資金就面對較多障礙,所以目前重點是要看這些資金能否顯著增加、有沒有更多新的融資方式(如綠色債券甚至區塊鏈技術)可以從中帶動。

周澄 英國倫敦大學亞非學院全球能源與氣候政策碩士

 

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