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2016年7月16日

馮嘉誠 EJ GLOBAL plus 信觀點

東盟難平衡中國影響力

常設仲裁法院(PCA)日前宣布「南海仲裁案」結果,外界普遍認為菲律賓在仲裁案中大獲全勝,堅持「三不政策」(不參與、不接受、不承認)的中國則變成輸家。

這套說法半真半假,很大程度上視乎中國、菲律賓、或美國如何依據仲裁結果改變南海政策。最低限度,這些國家仍然有能力爭取往後南海局勢發展的主導權。菲律賓可能會向中國伸出橄欖枝、北京或許會變得更強硬、美國海軍可能更加積極執行「自由航行行動」等,但這些政策總能夠執行。相對地,東盟其他成員國,反而更大機會被整個「南海仲裁案」牽着鼻子走。

東盟成員國在南海問題的立場大致可以分為三類:一,與中國有直接主權衝突的,主張較強硬外交手段處理,如菲律賓和越南;二,與中國較少(或沒有)直接主權衝突,但堅持透過國際法解決衝突,如新加坡、印尼、馬來西亞;三,與中國沒有直接衝突的,態度相對親華,如柬埔寨和緬甸。先澄清一點,這個分類法並非永恒不變,而且這些國家政策隨時會因政府出現更迭而轉變。菲國新總統杜特爾特(Rodrigo Duterte)表示願意與中國展開談判,有別於前總統的強硬作風,便是一例。

柬國親華 聲明中間落墨

問題是,東盟成員國各有利益盤算,政治制度各有特色,民粹色彩有強有弱,但在共識和協商原則中,可以如何調和中間差異?東盟處理南海問題時,只是一個外交共同體而不是軍事聯盟,沒有「集體防衞」條款規定成員在必要時出兵援助對方。因此,外交聲明便是東盟的最大武器,愈強硬的言辭意味他們愈有機會靠攏另一超強,即向美國尋求軍事援助以抗華。不過,基於共識和協商原則,東盟的聲明文件都必須獲得所有成員國支持才能通過,對華過分強硬的聲明自然較難得到親華國家支持,而親華派又無法壟斷議程,所以外交文件通常都偏向中間,要求中國尊重和平解決爭議、採取自我克制云云,繼續沿用1992年《東盟南海宣言》及2002年《南海各方行為宣言》的字句至今。嚴格來說,內容沒有提供明確方案,虛大於實。

但近幾年,「中國因素」與南海問題在東盟內部不斷發酵,導致一些外交傳統遭到挑戰,組織內部也出現兩極化的趨勢。最極端一例是2012年東盟外長會議結束之後,45年來首次因無法達成共識而沒有發表聯合聲明,主席國柬埔寨被視為「幕後黑手」,在會議中反對越、菲在聲明上加入關於黃岩島對峙及其他南海主權爭議內容。上月中國東盟外長特別會議後,東盟秘書處突然召回一份暗示中國破壞南海和平的聯合聲明,不少外交人員把矛頭直接指向柬國。

根據日本The Diplomat雜誌一篇自稱接近內幕消息的文章表示,這份聯合聲明起草文件在會議前已經獲得所有東盟成員國認同,但會議後卻突然消失,事件耐人尋味。按已知內容比較,這份文件與東盟2014年及其後發表關於南海爭議的外交聲明相差無幾,唯一分別是中國東盟的雙邊文件過往都不曾出現這種強硬修辭,反映中方可能對這次表態感到不滿,而向東盟施壓。

南海案仲裁結果宣布後,這種兩極化趨勢或會更明顯,因為上述三類國家中的第一和第二類都被迫歸入要求中國遵守仲裁結果的一方(因仲裁結果具有法律效力,而且多國亦表明支持),而中國則會更積極拉攏第三類國家,游說後者支持其「三不」立場。這種兩極化的拉鋸只會令成員國更難建立共識。事實上,柬埔寨上月已經預先表態不支持PCA的仲裁結果。

中國多次重申藉着雙軌思路處理南海問題(與直接當事國談判,再與東盟共同維護南海和平),大部分成員國都表示支持方案。至於如何展開?何時展開?我們暫時無法得知東盟會否在7月下旬的地區論壇回應建議,但東盟長遠保持此一狀態,必定難以平衡中國影響力。

馮嘉誠  中文大學全球研究課程助理講師

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