2018年10月11日
一如所料,特首林鄭月娥在《施政報告》連珠炮發推出房策,最受矚目和爭議固然是「明日大嶼」,還有發展棕地、活化工廈2.0、調整公私營比例、促進公屋流通、重建公務員樓等招數,多管齊下也眼花繚亂。而其中一項全新措施頗為低調,卻可圈可點,就是「土地共享先導計劃」,亦即坊間談論已久的「公私營合作」,今次改名暗渡陳倉,特首講到明為了激活地產商手上1000公頃農地,若成事可望在短期內顯著增加「麵粉」供應,滿足短中期公私營房屋的需求,威力不亞於填海大計。
議題惹火 難怪低調處理
按小標題來計算,剛出爐的《施政報告》在「房屋及土地供應」方面政策有12招,涉及篇幅達7500字。芸芸招數當中,政府似乎刻意把「土地共享先導計劃」低調處理,排在第10項,僅高於「活化工廈」和「精簡管制、加快供應」。
這也無可厚非,皆因「土地共享先導計劃」(亦即「公私營合作」)只不過改了一個技術化名字;「公私營合作」也是「土地大辯論」重點諮詢選項之一,而土地供應專責小組主席黃遠輝早前在提交予特首的「初步觀察報告」中表明,該選項和填海並列為「最受爭議」兩大焦點。如此惹火,難怪既要改名,又安排低調,嘗試在「明日大嶼」掩護之下暗渡陳倉。
實際上,若細閱《施政報告》字裏行間,便可意會這一招潛藏巨大威力,甚至不遜於「明日大嶼」。林鄭特首講到明,現時私人發展商手持不少於1000公頃新界農地,但由於「基建配套不足、規劃考慮因素或地區人士反對」等原因,過去5年來,只得18公頃土地獲城規會批准改劃發展私人屋宇;而且受限於發展密度,這18公頃土地只可提供約2800個私人住宅單位,「遠比公營房屋的發展密度為低,可見土地未盡其用」。
激活千公頃農地威力巨
「土地共享先導計劃」正是為了激活該1000多公頃農地,相對來說,「明日大嶼」辛辛苦苦排除萬難填海,亦最多填出1700公頃土地,兼且在10多年後才可逐步面世;相反在「先導計劃」下,一些中小型農地項目最快可能在3年後便可賣樓花,對於「救近火」無疑更具效益。
問題是如何激活?根據《施政報告》,共有4個步驟:一、政府會公開邀請「土地共享」申請,申請者必須清楚說明如何透過提升基建、地積比率或改劃土地用途等方法,在其擁有的私人土地上於短中期帶來相當數量的房屋單位。申請所涉及的新增樓面面積,將由政府與申請者「共享」,當中不少於六至七成須用作興建以資助出售房屋為主的公營房屋。
二、申請者必須依從所有適用的法定程序及土地行政機制,包括向城規會提出改變規劃用途或規劃申請,以及就修改地契向政府繳付相關私營房屋和商業配套的十足市值地價。
三、為利用私營機構的效率和加快發展速度,申請者須負責興建支援有關發展甚至能惠及當地社區的基建設施,費用經政府從成本效益角度審核後,可從地價中扣減。申請者須自行統一發展範圍內的私人土地業權,但基建設施若涉及私人土地,政府可考慮以公眾利益為依歸,按一貫安排收回相關土地以提供基建。
四、為做到公平、公開和透明,申請會呈交大部分成員屬非官方人士的土地及建設諮詢委員會,按公開準則和程序處理及挑選合適項目,並須獲行政長官會同行政會議批准。
發展商似乎「着數」有限
綜上可見,即使透過「先導計劃」,發展商仍須依從全部的原有法定程序及流程機制,並繳付十足補地價,同時更須把新增樓面的六至七成貢獻予政府興建公營房屋,自己只能保留三至四成興建私樓,表面看來「着數」有限。
整體而言,該項目對發展商的好處主要有三點:第一、如特首所講,受制於地方人士反對,以往農地即使獲城規會批准改劃,往往也只能作低密度發展;今後在「公私營共享」旗號下,由於六至七成新增樓面將建公營房屋,較易壓下地方人士反對聲音,從而提高發展密度。
第二、農地發展一大障礙在於基建,以往政府如果特地為某些私人發展項目興建道路和公共設施,恐被質疑「利益輸送」;今後在「共享」原則下,部分基建由發展商自行建造,但成本可從補地價扣除,有助加快發展步伐。
第三、基建若涉及其他私人土地,而發展商「傾唔埋欄」,政府隨時可代為出頭,動用《收回土地條例》等尚方寶劍,「以公眾利益為依歸,按一貫安排收回相關土地以提供基建」。可是此舉肯定爭議極大,估計只會在少數特殊情況執行。
講到底,「先導計劃」對於發展商似乎誘因不大,畢竟在新增土地有限之下,農地本身也是寶貴的土儲資源,用一幅少一幅,部分發展商寧可按原有做法慢慢申請改劃及補地價,起碼可獨享蛋糕,毋須「割地」予政府。此外,倘若「先導計劃」反應欠佳,政府日後可能推出更「筍」的公私營合作舉措。因此,發展商在初期可能只會撥出小量中小型農地項目申請作試點,參與「畀面派對」。
不過,從另一角度看,假如初期項目在提升密度、加快發展、審批過關、釋除「官商勾結」疑慮等方面效果理想,便可誘使發展商食過翻尋味,真正促成「公私營大合作」,激活逾1000公頃農地,潛在威力堪比「明日大嶼」。換言之,這一招可圈可點,可大可小,暫且「拭目以待」。
(編者按:高天佑最新著作《中產必須死》現已發售)
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