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2018年7月31日

高天佑 新聞點評

土地債券可行 市場機制關鍵

為了加快收回各類土地建屋,各界紛紛獻計。香港大學科斯產權研究中心昨天拋出兩招,建議政府引入「土地區劃整理」(Land Readjustment)以誘使私人業權者上繳土地,同時發行「土地債券」(Land Bonds)以收回新界土地。理論上,這兩個方法均屬可行,有助促進收地,但關鍵始終在於箇中「市場機制」怎麼制訂,才可避免利益輸送指控。然而,土地問題實屬本港社會眼下頭號難題,「好打得」政府不容「少做少錯,唔做唔錯」,無可避免要硬闖這一關。

以「產權大師」Ronald Coase命名,兼且開宗明義稱為「產權研究中心」,可想而知,該中心旨在透過釐清原本不夠鮮明的產權歸屬,以助化解各類經濟和社會難題,而上述兩招正是建基於此一方向。

讓所有持份者分享成果

先講「土地區劃整理」,有別於傳統收地方式,該機制特色是由政府透過綜合規劃,誘使私人業權擁有者(包括原居民、小地主、發展商等)自願上繳土地。具體操作是由政府收集相鄰零碎土地,再進行綜合規劃,包括預留一定比例來興建公屋、道路、公共設施,然後仍可釋放大量土地興建私樓;而針對私人業權者的誘因,正是在規劃中撥出部分私樓土地進行交換。

現時不論市區或新界,都有一些私人土地業權者,原則上擁有100%產權,但往往因為面積零碎、缺乏配套、未獲批重建或改變用途、不符合相鄰規劃等種種原因,令這些土地難以充分發展,亦導致業權者的利益無法實現,「蜑家雞見水,有得睇冇得食」,其弊處是產權不夠鮮明。透過「土地區劃整理」,有助於激活產權及兌現利益,可為私人業權者帶來一定誘因。

科斯產權研究中心認為,傳統的大規模徵集土地方式容易造成爭端和招致法律挑戰,「土地區劃整理」作為另一可行選擇,則能讓所有持份者分享發展成果。但該中心也承認,成功關鍵端賴「各持份者保持開明的態度,通力合作,在有些情況下需要有創新的思維」,同時「由獨立機構或專業人士進行土地區劃前期實驗,或諮詢性會議,能緩解討價還價的程序。如有需要,亦可設立調解的機制」。

至於「土地債券」(地債),亦是建基於進一步明確產權,由政府發行地債,主要用於收回新界私人土地(包括發展商手上的農地、原居民的祖堂地等)。私人業權者換到地債之後,將有三大用途:第一,按市場機制向政府交換面積相若的新土地,而這不限於經過重新規劃的新界土地,亦可包括政府將來填海創造的土地;第二,在公開交易平台自由轉讓;第三,不論原本的業權者抑或在公開市場買入地債的投資者,都可用地債作為籌碼(另加溢價)來競投政府土地。

表面看來,地債有點像港英政府在六十至八十年代用來收購發展商新界土地的「甲種換地權益書」(Letter A,每平方呎建築用地可換同等面積建築用地)和「乙種換地權益書」(Letter B,每5平方呎農地可換取2平方呎屋地)。但科斯產權研究中心強調,Letter A/B是先由政府訂立詳細發展設計藍圖,再借此收購私人土地;相反地債是讓政府首先向業權者收購土地,接着才考慮何時和如何運用,即預早替政府建立土地儲備。

須公平透明免利益輸送

該研究中心形容,地債是一種「遠水救近火」方式,讓政府毋須掏出大量現金,便能在重大土地開發計劃實施之前,籌集可觀數量土地以應對發展需求。政府還可藉此大規模調整新界土地用途,從而優化土地使用,包括解決棕地、丁屋等問題。再者,政府大刀闊斧發行地債,起碼觀感上令公眾相信當局開闢新土地之決心,有助化解社會怨氣及穩定樓價預期。

綜上所述,「土地區劃整理」和「土地債券」理論上均屬可行和有效的收地招數。惟大家不難發現,這兩招均涉及一個所謂「市場機制」作為前提。例如在「土地區劃整理」中,私人業權者上繳土地之後,按什麼準則(包括可建面積、位置)來換取新規劃的屋地。這關乎重大利益,假若條件不夠吸引,將無法誘使私人業權者上繳土地;而條件若太「筍」,又會被公眾質疑官商勾結、利益輸送。

同樣道理,土地債券能換取「面積相若」新土地,但誰都知道土地所在位置對於價格影響巨大,假若能用新界偏遠農地換取「面積相若」市區新填海土地,業權者定必「𦧲飯應」;即使同屬新界土地,靠近鐵路或公路的地皮,跟一幅杳無人煙、缺乏基建配套的地皮,價值也可差天共地。因此,土地債券難免也需要一個市場化的價值評核或補地價機制,才能夠有效運作。

實際上,如同「搵地小組」(土地供應專責小組)現正諮詢的各類收地方案,以至於一直有人提倡的「公私營合作」發展方式,關鍵一環也在於需要一個公平、公開、透明、具公信力的市場化機制,才可一方面促進和激活土地產權運用,同時避免利益輸送質疑。正因在現今社會和政治環境下,這樣一個機制不容易建立,所以政府在「搵地」方面如老鼠拉龜。從另一角度看,此一機制若能成功確立,「搵地」大計隨時突飛猛進、如魚得水。醜婦終須見家翁,現屆政府不容「唔做唔錯」,好歹需要為此機制交出一個部署,例如委任一批具社會公信力人士組成獨立委員會,負責評核和監督;能否暢順運作,則要看問責班子的功力了。

(英文版本由EJ Insight翻譯

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