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2015年1月12日

朱德浩

荷蘭租住政策對香港的啟示

最近, 長遠房屋策略督導委員會公布的最新進度文件,表明香港解決房屋問題的板斧,仍是主要集中在增加房屋供應,對民間團體一直倡議的租金管制和租金津貼隻字不提;運輸及房屋局副局長邱誠武也在報章撰文,以海外例子說明租金管制會減少市場的租盤供應,好心做壞事。

房屋政策是以不同環節環環相扣,若抽空其他政策討論租金管制政策的效果,只是以偏概全。筆者最近採訪荷蘭阿姆斯特丹的租客組織Huurdersvereniging Amsterdam,探討荷蘭的租金管制制度在其他政策工具的配合下,如何確保所有市民都可入住可負擔的房房。

荷蘭對出租住屋實施頗嚴格的租務管制制度,政府會根據房屋的大小、地段和質素,為所有住屋計分,再據分數劃定相應租值;租務管制主要是管制月租約七百歐羅以下的出租房屋(即租值相對較低廉的房屋,由於荷蘭的中產階級大多選擇置業,因此這類廉租房屋佔租務市場七成半以上)。在租務管制下,業主不但不能收取高於相應租值的租金,每年租金加幅亦受嚴格限制。此外,該制度對租客的續租權有全面保障,業主於租約期間固然不能趕走租客,即使租約完結,除非租客出現重大過失,否則業主必須續租。

邱副局長及不少經濟學家指出,租金管制會令業主多收水電煤雜費以作補償,荷蘭對此亦有嚴格管制,她規定業主必須把這些雜費與基本租金分開列明,並禁止業主收取高於這些水電煤費用的實際開支,而傢俬電器等耐用品則不能收取多於原價兩成的費用(並隨年期折舊)。

在此制度下,即使荷蘭市中心的黃金地段,也有基層市民聚居。荷蘭的政治共識,正正是認為若要建立真正共融的和諧社會,便須讓基層市民與富裕階層共享生活空間,因此荷蘭 房屋政策的目標之一,是確保基層市民不會隨城市發展而被迫遷離。

除了租金管制之外,荷蘭另有兩項政策保障市民的居住權。首先,荷蘭以社會住屋(Social Housing)確保廉租房屋的供應。社會住屋由社會性住屋組織(Housing Association)興建,社會組織類似私人發展商,但以興建及提供廉價租住房屋為主要企業目標,這些機構受政府的低息貸款和補助支持,營運亦受政府監管。

當然,即使在租金管制下,仍有部分窮人不能負擔住屋開支,因此荷蘭另一房屋政策工具,便是以租金津貼制度作為補底措施,例如若有低收入市民(年薪低於21600歐羅)租住月租低於700歐羅的廉租房屋,政府便會提供租金津貼。

對筆者來說,影響荷蘭基層市民租住權利的更核心因素,並不止於具體的房屋政策,而是租客在制訂房屋政策所展現的政治能量,例如阿姆斯特丹近年最重要的房屋政策文件Building the City Ⅱ(類近香港的長策報告),便是由阿姆斯特丹市政府、當地房屋組織和租客組織共同制訂與簽訂,文件承諾將持守讓低收入與富裕階層共享土地的房屋策略,並制訂社會住屋的建屋目標。

除了政府的房屋政策,即使是私人發展項目,租客組織也是重要的諮詢對象。當筆者問及荷蘭有何制度架構確保政府或發展商必須聽取租客組織的意見時,Huurdersvereniging Amsterdam的負責人表示,如果政府或私人發展商不預先與租客組織商討建屋計劃,他們將會面對龐大的政治壓力。

當然,租客組織的政治能量並非憑空而來,荷蘭政府明白租客與業主之間不平衡的議價關係,因此一方面透過上述租務管制和住屋政策調節市場,另一方面則主動以公帑資助租客組織,協助它們集體議價。在如此空間下,租客才能在房屋市場、房屋政策的制訂中,成為與地產發展商分庭抗禮的重要持份者。

其實,土地供應、房屋稅收、對業主行為規管等等,均涉及政府的行為,因此房屋問題由始至終除了是經濟問題,更是政治問題,如果單靠租金管制政策,真的不能徹底改變基層市民「捱貴租」的苦況。這正正表示政府沒有足夠的政治決心維護基層市民的住屋權利。

隨着雨傘運動踏入下一階段,社會在思考如何透過爭取代議政制的改革、打破現時官商共謀的政治經濟結構外,如何強化民間組織力量的肌肉,將是香港今後民主及民生運動的重要課題。

影子長策會成員

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