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2014年11月8日

梁美芬

《基本法》下行政與立法制衡

近日,「佔中」霸路運動發起人戴耀廷建議,若立法會否決政改方案,行政長官應解散立法會,令全體立法會議員重新選舉,並將之視為「公投」。戴說,因政改方案屬重大政府法案,若不獲立法會通過,則行政長官應啟動《基本法》第50條解散立法會。本文欲與大家分析這種建議從政治及法律上是否可行。

正是由於香港回歸前完全沒有任何制衡制度,回歸後,《基本法》的相關規定更顯得進步及制度化。例如《基本法》第50條:「香港特別行政區行政長官如拒絕簽署立法會再次通過的法案或立法會拒絕通過政府提出的財政預算案或其他重要法案,經協商仍不能取得一致意見,行政長官可解散立法會。行政長官在解散立法會前,須徵詢行政會議的意見。行政長官在其一任任期內只能解散立法會一次」。鑑於以上條款,有兩種情況行政長官可以解散立法會:

一、當行政長官拒絕簽署立法會再次通過的法案;

二、立法會拒絕通過政府提出的財政預算案或其他重要法案。這種情況不同於上述(一)的情況之處,在於它只要求立法會的一次拒絕就足夠。

這種條款強調:「經協商仍不能取得一致意見」的程式,這暗示當第50條規定的兩種情況出現時,行政長官在決定解散立法會前,還必須滿足法律程式上的要求,即行政長官須嘗試進行協商。此外,還有一個程式要求就是「行政長官在解散立法會前,須徵詢行政會議的意見」。行政長官可以運用他的酌情權去決定是否能解散立法會,規定的字眼是「可」,因此是否解散立法會最終決定權掌握在行政長官手中。無論如何,行政長官在他的任期內只能解散立法會一次。

雖然在具體運作以至解散立法會的問題上,行政長官獲授予的酌情權看起來很大,但是當他真的決定這樣做的時候也要承受巨大的政治風險。因為,第52條很明顯是對行政長官權力的制衡。

《基本法》第52條規定:香港特別行政區行政長官如有下列情況之一者必須辭職:

一、因嚴重疾病或其他原因無力履行職務;二、因兩次拒絕簽署立法會通過的法案而解散立法會,重選的立法會仍以全體議員三分之二多數通過所爭議的原案,而行政長官仍拒絕簽署;三、因立法會拒絕通過財政預算案或其他重要法案而解散立法會,重選的立法會繼續拒絕通過所爭議的原案。

根據第52條第二項和第三項,很明顯行政長官在決定解散立法會的同時也承擔了被迫辭職的政治風險。

第一種情形是,新成立的立法會仍然堅持以三分之二多數通過最初的法案。這種情況下,行政長官必須簽署法案,否則他就被迫辭職。當然,行政長官對是否簽署該法案有最終決定權,但有時他可能別無選擇。例如,當行政長官和立法會在限制行政長官權力等方面確實存在嚴重分歧的時候,他將很難簽署這一特殊法案,那麼在這種情況下,他可能再拒絕簽署重選的立法會通過的法案因而被迫辭職。

第二種情形對行政長官來說可能更難,那就是新成立的立法會拒絕通過《財政預算案》或其他重要法案。如果出現這種情況,行政長官沒有最終發言權,只能辭職。

從這些條款中我們可以看出,立法會和行政長官之間權力制衡是非常明顯的:雖然程式不易操作,確有其發生的可能性,尤其當立法會議員超過三分二多數與行政長官的意見相左的時候。所以,在分配公共資源和制約政府權力體系中,立法會的組成對於這兩個條款的執行仍然是一個決定性因素。因此,立法會若與行政長官完全不能合作,立法會要面對被解散的風險,議員在立法會解散後再重選未必能選上。

而行政長官則要面對一旦行使最後尚方寶劍——解散立法會,他是否能夠確保重選的立法會的絕大多數是關鍵。否則,他就有被迫辭職的政治風險。這是《基本法》規定行政、立法機關互相制衡的關鍵。而《基本法》第50條及第52條第(2)及第(3)次所提及的機制的出現完全是因為政治因素,在行政、立法關係出現僵局下發生而毋須行政長官有任何行為上的失當或失職,這是實際上是威力龐大的制衡機制。因此,根據第50條和第52條,行政長官及立法會以政治壓力解散立法會或立法會迫使行政長官辭職也不是完全沒有可能的。

值得一提的是,2005年,當時的特首曾蔭權提出的政改方案未獲通過,亦有人建議他根據《基本法》第50條解散立法會,但他並沒有這樣做,因為從法律上,解散與否是行政長官的酌情權範圍,若他從政治上判斷不可為,他絕對可以不啟動《基本法》第50條。從政治上考慮,現在香港經過「佔中」霸路運動已亂得一團糟,撕裂嚴重,若再加上全各區的立法會重選,只會加上選舉因素,將進一步撕裂到無可補救的地步,實不宜為之。

香港大律師、香港城市大學法學院副教授

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