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2014年10月21日

任慧文 北京政局

法治中國要35年建成

中共執政以後,不斷探索如何治國理政,以保國家長治久安的問題,1950年年代中期起,人治佔上風,政治運動不斷,尤其1966年無法無天的「文化大革命」,把經濟摧毀到了崩潰的邊緣,使人民生命財產遭受嚴重侵害,終於令執政黨內有識之士感悟到治國方式必須轉變。

1978年12月在中共十一屆三中全會上,第三次復出的鄧小平引導全黨作出改革開放,以經濟建設為中心的決策,並重申實行民主法制,繼而推動於1982年12月4日把修改後的憲法公布實施,才使公眾對法制重寄希望。

1997年9月,中共十五大明確指出,實行依法治國,以建設社會主義法治國家的目標,把依法治國確立為執政黨領導人民治理國家的基本方略。但由於「權大於法」的頑疾沒有破解,有些黨政官員以權壓法,以權謀私不絕,貪污腐敗愈演愈烈,引起民眾強烈不滿。直至2011年11月,法學出身的習近平在中共十八大當選總書記,強調依法治國是國家治理現代化的必由之路,並決定在2014年10月20日十八屆四中全會「研究全面推進依法治國重大問題」後,人們才感到「中國有望由此迎來法治的春天」。

不過,中國法律專家學者也不諱言,全面推進依法治國,建設「法治中國」不可能一蹴而就,中國社科院法學研究所所長李林提出,「法治中國」應分「兩步走」:第一步,到2020年全面建成小康社會時,初步建成法治中國;第二步,到2049年中華人民共和國成立100周年時,整體建成法治中國。這就是說,法治中國要35年才能建成,可謂任重道遠!

權大於法 腐敗根源

四中全會前夕,北京法律界人士對四中如何就依法治國問題作出決策議論紛紛,多數人認為,四中最少應對如何破解「權大於法」的頑疾、如何確立憲法至高無上地位、如何把公權力有效關進法律編織的制度籠子裏,這三大問題有較為詳細、便於操作的決策,才能更好地推進依法治國、建成法治中國。

關於破解「權大於法」的頑疾。誠然,改革開放以來,法治中國建設取得一定成效,但一些黨政官員濫用職權、執法犯法,甚至徇私枉法仍很嚴重,一些地方和部門有法不依、執法不嚴、違法不究、司法不公的現象依然存在,以權壓法、以言代法、信訪不信法的情況時有發生,其深層次原因在於,「權大於法」的封建人治觀念作祟。正因如此,四中對如何破解「權大於法」應當有個說法。

李林這位資深法學家認為,破解「權大於法」的難題,應當加強和改進執政黨對法治建設和依法治國事業的領導,應在中央層面成立「全面推進依法治國的領導小組」,負責法治中國建設的頂層設計,盡快制訂全面推進依法治國、加快建設法治中國的規劃綱要,明確建設法治中國的時間表、路線圖和任務,此其一。其二,針對當前某些黨政官員「權大於法」的人治觀念和做法尚未清除的問題,應當加強對各級黨政領導官員的法治文化教育,培育其尊重和保障人權,法律面前人人平等的人權觀念,樹立法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越等法治觀念。其三,應當着力從制度上解決問題,不斷完善立法、執法、司法、守法、法律監督等方面的法律制度,以形成以權力制約權力、以制度約束權力、以法律規範權力、以民主監督權力的良法善治格局。

新華社主辦的《瞭望》周刊認為,破解「權大於法」觀念,要着力提高領導官員運用法治思維和法治方式的能力,其中很重要的一環是,各級組織部門要把依法辦事、遵守法律作為考察官員的重要條件,把遵紀守法作為衡量官員德才的標準,把依法行政狀況作為衡量官員政績的指標,這樣才能促使領導官員自覺運用法治思維和法治方式化解社會矛盾,維護公平公義。

憲法至高 違憲必究

關於確立憲法至高無上地位,習近平在2012年12月4日紀念憲法施行30周年大會,以及2014年9月5日慶祝全國人大成立60周年大會的兩次講話中強調,依法治國首先是依憲治國,依法執政關鍵是依憲執政,顯示中共新高層對維護憲法法律權威的高度重視。四中對此應有相應的具體部署。

憲法的生命和權威在於實施,而實施的標誌在於對違憲行為嚴加追究,這在憲法上有原則規定,但由於沒有建立違憲審查制度,只是一紙空文。正如李林所說,儘管人人知道憲法是國家「根本大法」,但卻常常被人束諸高閣,被稱為「閒法」。即是說,憲法和法律至高無上的地位尚未真正確立。中共十八屆三中全會已提出要「進一步健全憲法實施監督機制和程序」,相信四中應有進一步的規範。專家建議在全國人大及其常委會下設立憲法監督委員會或憲法監督法院,實行違憲必究。也有專家認為,審查違憲的責任應由知識精英薈萃,國家權力超脫的全國政協來擔當,更有政治權威。

改進執政黨的執政方式是「依憲治國,依憲執政」中應有之義,相信也是四中應予規範的,中國憲法學研究會會長韓大元指出,中共在執政活動中容易出現的問題是代替國家機關行使職權。據此,中國法學會副會長王利明認為,依憲執政當前最首要的是轉變執政方式,要明確執政黨必須在憲法法律範圍內活動,不能擁有任何超越憲法法律的特權。四中對全黨上下依憲治國、依憲執政、改進執政方式方面應有新說法。

中央編譯局副局長俞可平認為,依法治國先要依法治黨,要牢固確立在國家事務中「憲法至上」和在黨內事務中「黨章至上」的觀念,依法治黨首先是依照憲法和黨章治理黨內事務和規範黨政關係,堅決破除「黨大還是法大」、「權大還是法大」的迷思。

權力入籠 設反腐委

關於將公權力有效關進法律編織的制度籠子裏。習近平主政以來,在「強力反腐」、「整風反腐」不斷取得成效的同時,即提出遏制腐敗的關鍵在於「把權力關進制度的籠子裏」,進而又提出依憲治國、依憲執政,顯示要使反腐制度化、法治化、常態化和可持續,使這種制度和法律不因領導人的改變而改變,不因領導人的看法和注意力的改變而改變,用依法治國和以德治國相信會實現「不敢腐、不能腐、不想腐」的目標。四中應會對這些構想予以確認。

四中全會前夕的民意調查顯示,推進法治、制度反腐是民意最大期待。針對當前中國各類反腐機構多頭並行,李林建議,把中紀委、監察部、審計署,檢察院的反貪污賄賂、瀆職侵權檢察,職務犯罪預防等機構合併起來,成立黨和國家雙重領守的「國家(中共)反腐敗委員會」,該委員會在中紀委領導下開展工作,同時對全國人大和中共中央負責,不知四中會否考慮這個黨政法合一的反腐機構?

李林認為,應從立法、行政、司法三方面構築反腐三道防線。司法公正是依法治國的重要保障,是維護國家長治久安的可靠司法保障,因而司法體制改革勢在必行,應從制度設計上和程序安排上最大限度減少司法腐敗。

2014年10月18日於北京

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