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2022年7月4日

黃裕舜 政思故我在

回歸二十五年:一國兩制何去何從?

1997年,香港重新回到國家的懷抱之中。同胞毋須再受外來的力量及生硬的邊境作區隔,也能在深圳河兩岸相擁團聚。然而回歸二十五年來,香港幾經風雨、也面臨過各種各樣危機。我城經歷了重重政治及社會經濟矛盾、各種各樣的山頭主義及私利主義的繁衍,以及形式主義及官僚主義相互交織底下所產出的結構性動盪。但同時,我們得天獨厚的低稅制、自由經濟市場、獲國際社會認可的法治及透明管治,以及背靠祖國、面向世界的金融與貿易地位,讓我們締造出開放、迎接及包容國際社會對中國具備興趣的不同投資者及夥伴的體制性優勢,也驅使香港即便在面對包括政治內耗、競爭力下滑及社經嚴重不平等的種種難關之下,仍可砥礪前行,至今屹立不倒。

一、 「一國兩制」的政治智慧與深度

香港迎來第二十五年的回歸紀念日,也乃是反思「一國兩制」本質層面的最好時機。前國家領導人鄧小平先生於1980年代提出「一國兩制」,當時普遍被認為是為了實現祖國統一,讓澳門、香港及台灣等地區以特別行政區的形式,在「一個中國」的宏觀性體制之下,維持自身的資本主義制度,同時以高度自治的模式推動符合當地實情的管治模式。這絕不代表這些地區是政治獨立──「一國」主權乃是賦予「兩制」道義公正性的基石;但卻也讓這些地區的政治前進軌跡,在當時波譎雲詭的國際博弈之中,得以保障。「兩制」的成功維繫及發展,也是實行「一國」前進的關鍵要素。站在政治及原則性角度出發,「一國」與「兩制」必然有政治主權層面上的主次之分,只有國家才是主權的實際擁有者;但從概念與倫理的角度出發,這兩者之間乃是相輔相成。

但若我們單認為鄧公當年就這香港議題的英明,乃是繁衍在其對如何「準備」香港回歸祖國的政治盤算及務實計量之上,則未免忽略了「一國兩制」方針原則上所蘊含的莫大政治哲學性智慧。「一國兩制」,若能成功落實,非但能解決祖國實際統一的政治現實問題,更能突顯出一種二十一世紀的大國管治模式──也即是容許在「一國」的政治與主權基礎之上,構建出多姿多采,符合人民實際需要及以人民為中心的地區性管治模式。這一體制,與美國的以州為基礎的分權制度有所區別,因為無論是特區還是自治區,省份還是直轄市,中國的管治倫理皆是以一國的整體利益為依歸。但與此同時,一個能容許制度性差異及變化的治理模式,比起一個將千篇一律的政治模式照辦煮碗在所有地區實行的相應對象,來得更為靈活而高效。這也是為何我認為鄧公的「一國兩制」乃是一個非常宏大,具備「海納百川、有容乃大」胸襟的理想願景。

這一篇文章,乃圍繞着「一國兩制」的理論分析文章,也是在「五十年不變」中途點之際(須知道,五十年並非一個特定限額──若香港管治模式確實能夠體現出「一國兩制」的絕對優越性,相信將此制度延伸下去,在中央眼中也並無根本性問題),回望過去,展望將來。筆者先從「兩制」說起,是因為對「一國」評論的專家前輩大有人在──再從「兩制」重新走回「一國」的宗旨之上,將「兩制」拔高昇華。

二、 為何「一國」需要「兩制」?:四大體制性原則

在過去五年的政治及社會動盪之中,常聽到不少聲音說,「我們無需兩制,只需要一國!」但這種說法,非但有違歷任國家領導人──尤其是現任國家主席習近平──對香港所寄以的厚望,更是有愧於我們十四億同胞對「一國兩制」的良好意願及期盼。堅持把「兩制」走下去,乃是我們對全港七百四十萬人、全國十四億人,甚至在構建人類命運共同體下的政治體制探索過程的基本政治義責。筆者認為,在政治主權的大原則層面上實現「一國」,配以在經濟與法律體制的執行層面上落實「兩制」,乃反映出三大主導思想:

第一,「兩制」乃是體現中國特色的體制多樣性與包容性的不二之選。清華大學學者任劍濤的《中國的現代國家構造》一書中曾指出,現代中國獨有的管治制度,乃是透過不斷的內在權力分割制衡及地區與中央就着管治方針的動態「對話」所繁衍出來。從政治走向行政,從「大眾」走向「公共」,是一個長達三十年的體制改革長征路,卻也賦予了中國現時所採納的「鬆弛有道」模式。不同城市及地區、不同人民及人口,皆具備自身獨特的政治色彩及次要意識形態區別──只要大家皆符合主要政治倫理要求,管治皆具備符合、滿足,以及反映當地實情的政治奧義。站在管治第一線的出發,如哲學家貝淡寧(Daniel Bell)及研究中國基層民主的美國名家裴宜理(Elizabeth Perry)所說,基層政府官員往往會透過包括鄉村選舉及符合當地實況的特定諮詢與溝通機制,與民眾直接構建深厚的互動聯繫,從而將任教授所說的「革命性趨勢」轉化成一種能支撐政權穩定性的「配合性取態」。站在中央與這些管治第一線之間的,當然是縣處、市廳、省部等的行政級別,而每一縣、每一市、每一省與特別行政區的政府,也有配合及代表當地民眾的基本道義。說了這麼多,其實乃是為了論證一點:與坊間部分說法不同,筆者並不認為「兩制」是中國「一國」之下的異類,而是一種符合港澳等地區政治實況,配合以上所述遍布全國的基本倫理,所衍生出來的具體呈現(particular manifestation)。「兩制」的授權邏輯,與屬於「一國一制」管治之下的省份與城市的根本授權邏輯,乃是同出一源。

第二,「兩制」乃是向特別行政區的人民、老百姓問責的必然體制。常聽到不少政治前輩表示,管治香港乃是要同時向「兩個老闆」問責──一個是中央,一個是港人。筆者對這種「老闆──下屬」比喻有一定的保留,因為管治不應是一種資本主義之下勞資關係所能比擬的工具性關係,而是一種由心而發的生活哲學與態度。從政為官者,必須視每一位老百姓、而不單是符合自身政治要求及口味的支持者,為自身必須幫助(或是間接領導)的對象。但這種說法有一點乃是真實的,那便是特別行政區政府必須同時向中央與香港所有居民問責。這也是習主席所提到,「香港是全體居民的共同家園」的根本性意思。香港獨特的政治歷史、經濟體制、自身所呈現出來而為國際已發展社會所廣泛接納的法治,乃是港人獨特持有的規範價值觀──這些價值觀在內地其他省份可能會找到相應的對等特徵,卻必然在地理與歷史軌跡分歧下,與香港有所區別。追求符合港人主觀願景與客觀需求的管治,並不代表港人的要求比內地同胞要求「更高尚、更優秀」,而是反映為官者要對自身最直接負責的人民,負上更大、更多、更深層次責任的必然倫理。怎能將香港人民與內地同胞在政治及原則性議題上的差距收窄?答案是要確保宏觀性融合乃是能在維持,甚至拓展經濟、法律、文化、媒體等層面上的求同存異,方能讓普遍港人看見在「一國」之下行使自身權利、追尋自身理想生活的可行性。若過分側重及依靠內地視角去處理執行問題,則恐怕會對「一國」構成反效果,令人民對「一國」產生不應出現、也不合國家利益的質疑或反感。

第三,「兩制」有效促進香港作為我國持續國際化、全球化,走出去的關鍵橋頭堡。在百年未見的大變局當前,我國要抓緊機會,站穩立場,積極拓展對外的合作夥伴關係。依我所看,這乃是以三種不同的主要形式所呈現的:一,與東盟、拉丁美洲、非洲、中東地區等發展中國家及地區深化「南南合作」關係,堅定不移地落實多邊國際合作主義。二,與歐美等國家維持高度緊密的來往聯繫,同時在核心議題及原則問題上堅守國家主體利益。三,與世界各地,在城市、企業、公民社會層面上,積極拓展良性與合乎國際法律的聯繫及交流。在這三大主軸上,在香港維持及堅守「兩制」,對國家整體利益來說有着無比重要性。香港的戰略地位,乃是我們資訊流通、思想開放、經濟自由、具備吸納及滙聚海內外人才的先天性優勢。若部分人士認為,維持「一國」,也意味着我們必須摒棄香港多年以來行之有效的「兩制」,這未免是站得不夠高,忽略「中央處理香港事務,從來都從戰略與全局高度加以考量」的國策方針。在全球化出現重大危機的新世代中,香港必須成為國家與不同國際夥伴加深相互認知、建立金融及貿易互通機制、處理仲裁與法律糾紛的橋頭堡。

第四,「兩制」賦予香港作為中國整體治理創新及改革的創新實驗場。有個別評論曾表示,香港必須放棄一切「殖民時期遺留下來的管治機制」,將「大陸那一套」全盤落實,從而才能配合國家發展步伐。對此點,我是不以為然的。固然,管治機制若有過時失效之處,我們必須反覆改良。同時,若管治機制滲透着有違基本倫理的不良思想,我們也必須糾正。但若我們真的要確實達至「有為政府」,我們不應受不必要的執着約束牽絆,從而放棄或抗拒對我們改善管治素質有幫助的改進思想。不管是黑貓還是白貓,能改善人民幸福的,都是好政策。香港也必須善用「兩制」,重新成為國家整體治理創新及推動改革開放的創新實驗場,讓中央及全國上下官員能「摸着」香港石頭,在我們過去及未來軌跡上窺探一二,從而讓他們能在應對治理問題上更能得心應手。香港公務員體制、對公民社會的放權及看重、對外來思想及人員的重用善用,這些都是「兩制」所賜予我們的優勢。若為了迎合想像中的「一國」口味,而放棄這些秩序傳統,恐怕陷「一國」於不義。

三、 穩守「一國」下改革「兩制」的必要性:香港如今面臨的四大挑戰

當然,香港現時並非一帆風順。撇除其與「一國」的關係暫且不說,「兩制」之中的香港制度,在過去十數年間出現了四大核心問題,必須正視。若這些挑戰未能及時化解,恐怕對「一國兩制」的未來走向,會構成莫大障礙。

第一,香港必須在維持開放而自由的經濟模式下,化解資源及機會分配的樽頸問題。我曾多次撰文提出,香港劏房與房屋問題,不止是一個資源問題,更是一個尊嚴及社會地位問題。香港的富豪數量乃是全球各地數一數二的,但我們城市裏面接近一成半到兩成的人皆是生活在貧窮線之下。社會流動性自80年代末以來一直下降,而我們過度側重特定產業的經濟政策,只讓一小撮人富起來,卻並沒有讓所有港人皆可直接從中得益。對這些批評及問題的提出,有個別聲音也許會表示,香港乃是一個經濟自由港,實行的政府收入機制根本並不能應對這些種種問題。但須知道,即便是一個低稅政府,也能實行積極有為的產業政策、房屋政策,以及更為基本的教育競爭力政策,提升人民整體素質及爭取社會往上流的能力。利用公私營協作、推動大規模公共融資,善用金融工具去為政府創造更多庫房收入,這些方法與路徑並不會與香港能吸納更多國際人才及資金所有牴觸。反之,若堅持「兩制」者執意認為必須維持四十年前香港所訂下的經濟方針,則只會將貧富懸殊及社會差距加劇,嚴重撼動「兩制」的管治論證性。「兩制」的價值,在於其理論上能滿足港人獨有的需求──若我們繼續拒絕將外來或源自內地的經濟投資及利潤,妥善地分配在人民的手中,這只會加深普遍大眾對「一國」能否真正為他們經濟及實體利益服務的疑惑。

第二,特區政府有義務落實管治體制層面上的改革,才能解決現時我們所面對的管治認受性危機。絕大多數對特區政府不滿的香港市民,並不是因為「受洗腦」或「政治上腦」,而是對香港多年以來的管治問題──過度的官僚主義、官員與民眾之間的距離感及溝通失誤、諮詢及民意收集過程的樣板性、有關民眾參與在管治過程當中的改革進退失據,以及政治任命官員對政策的熟悉及認知等──的一種由衷反感。這並不代表這些問題在97年前是沒有的──試圖將這些問題轉移至中央層面上的機會主義者比比皆是,但他們所說的並沒有太多事實根據。但回歸基本──「兩制」的維持,需要管治者及執行者與時並進,無時無刻反思應當如何回應民眾利益與聲音。為官者不能怕事、避事,而必須建立符合各方利益的「管治聯盟」,統一香港各大小利益集團,從而站在同一陣線上為人民服務。反之,若管治體制在全特區層面、地區層面,以及鄉村層面上持續僵化,恐怕即便是最為去政治化而政治冷感的市民,也會對特區政府產生極大的不滿及懷疑,對「一國兩制」長遠的穩定施展只有百害而無一利。香港現時大致恢復秩序及平穩,不應出現以政治意識形態為主導的形式主義及民粹主義者,利用自身的優先權力去挑動民眾之間的仇恨、批鬥及敵視。在這一刻,無論你是支持民主化進程、支持社會復和,還是堅定不移的「愛國心」擁有者,大家都是香港人──相煎何太急?

第三,香港需要文化多元,堅持文化、語言、歷史傳承層面上的「兩制」,方能落實真正的民心回歸、推動確實的文化交流。增加香港學生及市民整體對祖國的認知、提升學童的普通話水平、保育中華傳統文化及國家近代文化,這些都是進行青年、文化及教育政策的從政者的必然任務。但與此同時,若香港要繼續維持我們作為中西文化滙聚之地、同時也能安撫對祖國仍存有誤解及排斥的民眾之心的,我們有必要在保育及維持本土文化上再下更多的苦功,推動更為全面而廣泛性的文化、語境、本地文學保育。香港文化與國家文化從來都不應存有着(消極)對抗或對立關係。「兩制」成功要素之一,便是要讓港人看到在「一國」文化之下,能夠充分享受及維持自身操廣東話、聽粵語流行曲、追外國或本地的「星」等文化權利。在港進行文化工作,並非一件易事,更往往是經濟虧本的──政府必須重新思考本地文化政策,不再功利地單純將其當成一個「產業」。最後,香港百年以來受西方熏陶所遺留下來的文化遺產,大可以跟我國傳統歷史進行有機糅合──正如天津、哈爾濱、上海等充滿外來文化特色的內地大城市,香港不應抹去或遺忘自身歷史的好與壞,更不應放棄通過文化二制改良一國文化的寶貴機會。

第四,「一國兩制」的核心成功指標之一,乃是其在港人與國際社會眼中的觀感。觀感乃是管治不可缺乏的一環。若「兩制」缺乏了觀感層面上的認受性,極其量則只能充當國家內部的一種評價及原則性堅持。回歸到鄧公當年的遠見──在推動經濟特區的成功及後,鄧公寄望能將經濟特區的多面多變性,進一步拓展至體制、法律、管治模式等層面上,構建出一個劃時代的嶄新政治體制模式,讓中國能在世界舞台上與國際社會接軌。國家過去所走的經濟改革路,確實不容易──我們不會走回頭路,也不會受眼前的短暫障礙所阻擾。而香港在這改革路上所擔當的角色,一直以來沒有變過,皆是為世界提供進入中國市場的跳板,更是促進國際社會與中國之間相互認識的平台與舞台。有見及此,若「一國兩制」在種種(包括抹黑及負面宣傳)因素下,在國際社會眼中遭受嚴重打擊,甚至不復存在,這對國家整體的經濟開放步伐,並無任何益處。而要化解國際社會的觀感問題,並不能單靠「說好故事」,更需要以行動及實質方針作出針對性回應,讓外資及外來商家看到在香港此時此刻營商的穩定性及可行性所在。也正因此,香港必須盡快與世界通關,方能協助國家在複雜多變、荊棘密布的國際形勢下,進行「第二次入世」。

最後,一個管治體制成功與否,與其民眾對其真摯支持率有莫大關連。特區政府必須給予港人信心,必須讓所有港人皆看到「一國兩制」不只是符合他們整體利益的,更是能在困難當前,迎風而起、逆風而行。如何重建普遍港人對政府的信任、修補社會撕裂、凝聚民心?這些問題,我希望及期盼這一任政府能正面而積極地與公民社會及香港各界人士合作,攜手應對。

四、 出生在回歸後的「97後」──我的個人反思

我是一名出生在回歸以後的「97後」,也是一名醉心於研究及思考問題的博士生。我寫的東西,也許並不受人歡迎,也許並不吻合某些所謂的「主旋律」,甚至因而得失不少潛在讀者。但我相信,我手寫我心、我口講我話,乃是行事為人的應有自律。在這一方面,我也想就着我在這大時代當前所能發揮的小小角色,說幾句話。

一個負責任的公共知識分子,即便在指出問題之時,沒有提出解決問題的可能方法,也要確保民眾同時不會受民粹或渲染性的「唱好」或「唱壞」所誤導及忽悠。議事論事,乃是至高的寫作原則。國際輿論往往忽略香港真正的深層次矛盾,將香港故事編造或描繪成一個所謂「威權與民主」的鬥爭與衝突。這種說法,對不起成千上萬在港面臨實際問題及經濟困境的貧苦大眾──包括住在劏房籠屋水深火熱的升斗市民,也對不起對香港抱有良好意願但以錯誤方法施展政治抱負的政客及青年人,更是將香港故事綁架及利用為施展地緣政治利益計謀的工具。在這複雜輿論環境當前,我只好堅守我一貫的原則──將存在的問題提出來、就着現有的問題提出改革建議,以及在社會及人物變遷之時,穩守本心。這也是我個人的一種……擇善固執吧。

但願「一國兩制」,經歷了過去的起伏,能好好地、永遠地走下去,為國為港貢獻。

《牛津政治評論》創刊總編輯、《破繭論》作者

 

(編者按:黃裕舜最新著作《破繭論》現已發售)

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