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2022年1月14日

劉健宇

參考星洲澳門完善香港地區行政制度

行政長官於《2021年施政報告》提出重組民政事務局,並於第七屆立法會首次會議上宣布重組方案為「民政及青年事務局」,提升地區行政效能,亦擴大政府的青年工作。香港的地區行政制度始於上世紀末,過去手握財政與行政大權的市政局,曾作為重要的政治人才培訓階梯及市政服務機構。此刻《港區國安法》及《完善選舉制度》先後生效,立法會換屆亦以中央滿意告終,參考新加坡及澳門經驗,有助思考適合香港完善地區行政及市政服務之法。

《澳門基本法》第95條和第96條規定:「澳門特別行政區可設立非政權性的市政機構(葡文:órgãos municipais sem poder político)。市政機構受政府委託為居民提供文化、康樂、環境衞生等方面的服務,並就有關上述事務向澳門特別行政區政府提供諮詢意見。」澳門在回歸後遂設立民政總署,惟及後澳府表示按照《澳門基本法》要求,行政長官選舉委員會須包括市政機構成員的代表(第四界別,市政機構成員的代表二人),故改組民政總署。

選舉產生非政權性區域組織

值得注意的是,時任全國人大法工委副主任、現任澳門中聯辦副主任張榮順曾於2017年就上述議題表示,澳門的「非政權性的市政組織」如經選舉產生便須對選民負責(不啻澳葡時期市政議會),即擁有「政權性」色彩,即有違《澳門基本法》。他又指香港區議會是區域諮詢組織,不提供市政服務,與《澳門基本法》規定的非政權性市政機構不可比較。

澳門市政署遂按《第9/2018號法律〈設立市政署〉》成立,是「受澳門特別行政區政府委託,依法為居民提供文化、康樂、環境衞生等方面的服務,並就有關上述事務向澳門特別行政區政府提供諮詢意見」,屬於行政法務司長監督的「公務法人」(類似香港的法定機構)。

澳門市政署分為「市政管理委員會」及「市政諮詢委員會」,前者包括一名主席、兩名副主席及不多於5名委員,屬受薪公職人員;而合資格人士則可自薦加入後者,但最終均由澳門行政長官委任產生。《香港基本法》第97條和第98條與上述條文相若,但字眼則為「非政權性的區域組織」(District Organizations which are not organs of political power)。從澳門經驗可見,假如香港重新設立區域/市政組織並提供公共服務,恐怕便不會像市政局一樣有直選議席、土地使用權、財政權等,而是以委任制為主。

新加坡設市鎮理事會解民困

新加坡於1988年訂立《市鎮理事會法令》(Town Council Act,下稱「市鎮會」),並成立17個具法定機構地位的市鎮會。市鎮會與國會集選區一樣,由集選區的國會議員領導,市鎮會主席由國會議員互選產生。由於新加坡絕大多數的居民均住在政府興建的公共房屋(組屋),市鎮會便是管理由這些組屋為本的公共財產及城市生活空間,包括建築物、升降機、街燈、園林、公園等。以新加坡總理李顯龍所在的宏茂橋(Ang Mo Kio)為例,他是宏茂橋市鎮會理事之一,其黨友則擔任主席,該市鎮會下設審計與風險管理委員會、商務聯絡委員會、屋邨維修委員會等。市鎮會除了向居民及租戶收費外,政府亦會提供撥款,亦可委託承辦商及/或僱用員工營運。

在市鎮會之上,新加坡根據《人民協會法令》(People's Association Act)設立了5個社區發展理事會(Community Development Councils, CDCs),並向市民提供社區計劃、社會福利。各社發會均設「市長」(Mayor)一職,以屬於東區社發會的宏茂橋為例,該區市長為現任國會議員潘麗萍(Denise PHUA)。有論者指新加坡設有市長是為了區分其主權國家首長及地區市長的功能,這種情況對香港亦有參考意義。畢竟香港特首在中國官場是省級行政區的首長,但在某些國際場合則可屬單獨關稅區/經濟體的領導人,設立「市長」有助內地及外地的地級行政區官員來港交流時,有對等的交流。

地區行政必須強化特首主導

地區行政作為香港特色的資本主義民主制度,應按國務院白皮書要求形成有利行政長官為首的行政主導。回顧民建聯在2021年9月提出《「優化政府架構及主要官員問責制」倡議》,提出設立「市政事務署」,包括現在分區食物環境衞生署及民政事務署的職能,而地區民政事務專員需納入政治委任制(問責制),強化管治團隊。

假如未來將按上述建議及澳門經驗完善地區行政的話,各區市政事務署將設立「市政管理委員會」,主席應由政治委任的市政事務專員(相當於「區長」)擔任,並包括當區地方直選的立法會議員及若干幕僚(類似政治助理);「市政諮詢委員會」則吸納區議會的委員會、分區委員會、地區防火委員會與撲滅罪行委員會等,避免架床疊屋,精簡地區行政的相關機構。

至於區議會未來的定位,實應改善過去劃區過細、官員不重視區議員的問題。民選產生的區議員既能收集及代表當區居民意見,亦是提升居民參與社區的重要人物,不宜輕廢。

惟往後應考慮新加坡的集選區制度(即由幾名候選人組隊參選一個選區,勝者全取),好處除了是整個競選團隊能以較大的視角服務居民外,正如新加坡前總理吳作棟評論集選區制度所言:「假如黨未能為其候選新人首場選舉給予勝算保證,許多有才幹且有所成就的年輕一代,未必願意為了從政而賭上自己的事業(該黨每場選戰的集選區均由上屆部長領軍)。」區議會、市政事務署應成為香港政治人才的培訓階梯,推動香港特色民主發展。

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