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2021年12月21日

鍾志強

貧窮線的困境和前路

《2020年香港貧窮情況報告》(下稱《報告》)在不久前發表,《報告》的基礎一直是按照政策介入前的家庭收入中位數的一半而計算得出相對貧窮線和相關的人口數字,2019年和2020年的報告在引述相關人口統計時,附加上「純理論假設」的描述,也愈來愈強調政策介入後的貧窮人口更真實。

對於在貧窮邊緣的家庭而言,要設定一條明確界線分辨貧窮和不貧窮,本身就必有一定的隨意性,所以所謂貧窮線,只是一個方便統計的門檻,重點是該門檻必須有相當的合理性和一致性。

然而,由於香港人的社經結構複雜而且變化急速,人口老化,長者比例增加和壽命延長,不同世代出生的人有不同的收入和儲蓄軌跡,自置居所樓價大幅波動有時會帶來負資產,有時帶來百萬計的財富,外來移民常遇到缺乏工作機遇和家庭支援的困境,數據取得的限制,現在被政府採納的貧窮線,在實際操作上愈來愈失去參考價值。

無法分辨富裕的低收入家庭

貧窮線的第一個困境是無法分辨高資產低收入的人口,在2020年,政策介入前的貧窮住戶為70萬戶,貧窮人口達165萬人,貧窮率達23.6%,雖然關注香港的貧窮狀況的人士和學者視相關數據為真實【註1:如周永新】,但部分社會人士會認為在富裕的香港,上述數字誇大了香港的貧窮情況。

在人口愈來愈老化而且相對富裕的香港,把沒有從事經濟活動因而低收入的家庭歸類為貧窮家庭,可以說是愈來愈不恰當,按照統計署2021年的統計數字【註2】,在本港2687100個家庭中,只有2090700個家庭有從事經濟活動,即其餘59.6萬個家庭沒有從事經濟活動也沒有工作收入,佔總住戶數目的22%,隨着人口持續老化,沒有從事經濟活動的家庭比例將會持續上升至不下於40%,在這些沒有從事經濟活動的家庭中,相信有不少是相對貧窮的家庭,但同時只根據收入而無視全港20%至40%家庭的經濟狀況包括儲蓄、投資和居所的差異的貧窮線,單純因為家庭成員退休而被歸類為貧窮家庭,這顯然無助於精準扶貧。

貧窮線並不「相等」

第二,不同家庭人數間的貧窮線,如和對應人數的家庭開支水平比較,貧窮線和相應家庭開支中位數的比例由28%到66%,高低相差一倍以上,意味不同家庭人口的貧窮線並不「相等」,實在荒謬絕倫。

根據《報告》,三人家庭的貧窮線為每月收入16000元,並非不合理,一個三人家庭用16000元承擔三個人的交通、食物、水電和房屋等開支,並不容易,如果把三人家庭的貧窮線和相同人數家庭開支作出比較,按2019/20年住戶開支統計調查,三人家庭住戶開支的中位數為26400元【註3】,則三人家庭的貧窮線約為對應人數家庭開支的中位數的61%,筆者對三人家庭的貧窮線,並無異議。

但如果把一人和二人家庭的貧窮線和對應的家庭開支作比較,即可發覺相關的貧窮線嚴重偏離三人家庭的開支比例;根據《報告》,一人和二人家庭的貧窮線劃分別為每月收入4400元和9500元,相應家庭住戶開支的中位數分別16000元和21200元【註2】,即一人和二人家庭的貧窮線只為相同人數家庭開支的中位數的28%和45%,大幅低於三人家庭的61%。

再比較四人和五人家庭的貧窮線,四人家庭和五人家庭的貧窮線分別是20800元和20000元,即人多的家庭貧窮線比較人少的家庭低,這樣荒謬的結果只反映隨意按照收入用一個劃一比例計算貧窮線的方式的粗陋,機械化地套用到貧窮線的計算上;同時,相應家庭的開支中位數分別為31700元和41300元【註2】,故此,四人和五人家庭的貧窮線分別為對應人數家庭開支的中位數的66%和48%,差距達18%。

通過把貧窮線和相應的家庭開支統計作出比較,證明按照收入統計推算的貧窮線缺乏一致性,以致實質上參考價值成疑。不過如果把偏低的貧窮線提升至和三人家庭開支比例相若的60%,香港的貧窮率會大幅上升,計算出來的貧窮住戶和人口都會大幅高於現時,也可能更偏離現實。政府可能故意技術性地採納這些被低估的貧窮線,以避免因為計算方法有漏洞而進一步增大(或誇大)計算出來的貧窮人口,但這樣削足適履,不是合宜的做法。

錯誤配對的貧窮數字

可能因應按收入計算的貧窮人口太高,政府總嘗試把報告焦點投向政策介入後的貧窮數據,因為政策介入分開恒常現金、非恒常現金和非現金福利如公屋等,今年政府進一步把焦點由只計算恒常現金項目政策介入後的數字,轉移至把包括公屋在內的所有選定政策介入後的政策數字,所有選定政策介入後的貧窮住戶數目為24萬戶,人口為55萬人,比政策介入前的數字大幅降低。新的數字雖然感覺上可能有其合理性,但如進一步理解,其方法可能也有嚴重問題,以致實際上一些貧窮的人口被排除在貧窮統計數據之外,一些有資產的家庭則仍被歸納為貧窮人口之中。

以單親家庭為例,按照《報告》,政策介入前的單親家庭貧窮住戶數目為3.56萬戶,領取綜援比例為55%,領取低收入家庭在職津貼的比例為14.1%,總和約70%,但《報告》把在政策介入後收入高於貧窮線的家庭,排除在貧窮家庭數目之外,結果單親家庭貧窮住戶數目下降至9200戶,即原來貧窮戶的不足30%,即至少有1.4萬個家庭正在領取綜援或職津,被排除在貧窮住戶數據之外,這些領取綜援的家庭,雖然收入高於貧窮線,可是家無恒產,以一個三人家庭為例,資產不能多於6.6萬元至10萬元,卻竟然不算貧窮。

實際上,全港領取綜援的個案有22萬個,受助人有31萬人,但被報告界定為綜援貧窮的住戶數目只有8900個,人口只有2.86萬人,只佔整體綜援受助人口的13%!

另一方面,按政策介入後被界定為貧窮戶的24.2萬個住戶,卻有77.8%擁有自置居所,當中大部分是沒有經濟活動的長者和退休人士,在非從事經濟活動的15.9萬個貧窮家庭中,82.2%擁有自置居所,佔總貧窮住戶數的65%,有人口30.3萬人,當中50.2%為65歲以上,13.7%為退休人士,總人數約20萬人;其中長者貧窮家庭的住戶數目為7.3萬戶,佔總貧窮住戶數的30%,當中高達88.6%的長者貧窮家庭擁有自置物業,香港寸金尺土,這些物業的價值即使只是如綠置居等資助房屋,價值都超過200萬以上。

貧窮線的前路

又以在職家庭為例,貧窮在職家庭的貧窮情況仍然是一個謎,這是因為特區政府特別為貧窮在職家庭設計的在職家庭津貼,推出至今反應卻不如預期,政策介入前的在職家庭貧窮住戶數目為23.8萬戶,政府當局曾預測申領在職家庭津貼的住戶達到20萬戶,但實際上,每年的申請只有6萬宗,因為申請以6個月為期,這顯示在單一時點,只有3萬個家庭在申領職津。

此外,還有約2萬戶在職家庭申領綜援,即合共5萬戶左右,故此社會難以判斷餘下的18萬戶在職貧窮家庭的需要,而讓人較難理解的,還包括《報告》推算的政策介入後的在職貧窮家庭中,有68%的住戶有自置居所,筆者不排除部分家庭,主要成員是接近退休年齡的人士,有自置居所,但只繼續工作賺取額外的薪水幫補生活。

以上的前後不一致也涉及何謂「脫貧」,《報告》喜用「脫貧」形容收入因政府援助高於貧窮線的情況,筆者以為脫貧代表一個家庭或個人能夠通過自力更生脫離貧窮,這個用詞應用在發展中國家,經濟發展限制人口生產力不足,增加就業,或透過政府或其他機構援助,掌握新技術或獲得能提升生產力的工具,增加工作獲得的收入,脫離貧困;在《報告》中的語景則不一樣,貧窮家庭依賴政府援助,讓家庭的開支可提升至一個仍然較低的水平,如果政府停止援助,收入會打回原型,這不能說是「脫貧」,而只是「扶貧」,而依靠政府援助提升生活水平的家庭,在各政府政策上,實仍是貧窮家庭,否則政府何需繼續提供財政支援?

訂立貧窮線的目的之一為精準扶貧,觀乎以上數據,如何精準,筆者並不理解。訂立與按收入推算的貧窮線似乎是畫蛇添足之舉,因為政府的各項主要福利政策都有一套根據家庭人數訂立的收入門檻,其水平不跟隨貧窮線,如低收入在職家庭津貼是跟隨有從事經濟活動家庭的收入中位數按一固定比例訂定的,這做法較為合理,也和對應的家庭開支中位數有較合乎比例的關係,這或暗示政府實際訂定扶貧政策,本身已有自身的貧窮線門檻邏輯,和有從事經濟活動家庭的家庭收入或家庭開支有更密切的關係,而非把包括沒有從事經濟活動的家庭的全港家庭收入中位數作為基礎。

如果這樣,為何我們的貧窮線要偏離更務實的方法,而製造大量亂七八糟的數據呢?筆者認為,香港的貧窮現象主要不是一個經濟和就業問題,而主要是其他和經濟無關的問題的伸延,以致通常需要一些綜合的方法而非單純派錢去解決,筆者認為政府過度重視按貧窮線分析貧窮和脫貧,並無意義,但如果政府要繼續每年更新其貧窮線,則至少應該:(一):引入適當的數據務實地評估沒有從事經濟活動住戶的貧窮情況;(二):領取綜援的家庭不應被排除在貧窮線外;(三):貧窮線必須達到一定的一致性,不同大小家庭的貧窮線應能反映相若的匱乏狀態。

註1: 周永新:政府大力宣揚扶貧力度是枉費心機https://news.mingpao.com/pns/觀點/article/20211203/s00012/1638470592131/周永新-政府大力宣揚扶貧力度是枉費心機

註2: 綜合住戶統計調查按季統計報告2021年4-6月https://www.censtatd.gov.hk/en/data/ stat_report/product/B1050001/att/B10500012021QQ02B0100.pdf

註3: 2019/20年住戶開支統計調查https://www.censtatd.gov.hk/tc/EIndexbySubject.html?pcode=B1060003&scode=290

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