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2021年12月20日

黃裕舜 政思故我在

再讀俞可平──民主仍是個好東西

「民主是個好東西。」

前中央編譯局副局長、北京大學講座教授俞可平老師,曾發表過一篇題為〈民主是個好東西〉的文章。文章被視為千禧年代初國家政治改革的指標之一,也是反映出中國政治體制民主化背後的理論基礎。2021年,國內外皆就着民主的定義及價值討論鬧得沸沸騰騰之時。筆者倒想把俞前輩的文章重新看幾遍,讓我們對民主的認知更為去蕪存菁。以下數點,乃是筆者重讀俞可平思想及後的讀後感反思──箇中蘊含着對其思想的敬畏佩服,也包含着在時代巨輪推進下,筆者認為值得商榷的一二。

1)程序民主化的重要性:從管治體制民主化邁向社會民主化

俞可平對民主的見解,依我所看,乃是具有三大關鍵支柱的。

第一支柱,圍繞着「制衡」二字──依他所言,「(官員)權利要受到公民的制約,他不能為所欲為。」這一點,反映着傳統西方哲學當中,民主作為當權者的「最終制衡機制」的根本性原則──孟德斯鳩(Montesquieu)認為美國成功之處,乃是在其把權力分散確保地方、州份、聯邦政府及三權並立之下,有權有勢者並不能為非作歹、在毫無結果或約束的前提下推進有違民眾意志及利益的不合理政策。與此同時,當民主制度失去了對各方持份者的約束之時,則只能淪為一種擺設、花瓶式的走流程。

第二支柱,則是對管治文化的一大要求──當中糅合着傳統儒家思想中對社會秩序、禮義廉恥的重視,以及愛民如愛子等把家庭,與管治者和民眾關係做比擬的思想結構。民主是個好東西,因為在民主的國度下,官員必須「跟老百姓平起平坐、討價還價。」這一點上,俞前輩似乎是看出西方傳統民主國家對管治文化過度流於表面的問題,並將其加以改進,以確保管治者並非單純能在民主遊戲中勝出的偶然玩家,而是妥妥實實以人民為中心的人民公僕。一個理想的政治體制當中,官員視市民為同輩、同僚,不會自以為高人一等,以所謂的社會閱歷及地位為藉口,排斥無權無勢者。

最後,也就是第三支柱。「官員要透過公民的選舉產生,要得到多數人的擁護與支持」。民主必然要具備程序民主──透過選舉機制,確保民眾主觀上看見體制的可認同性。在俞老的理論框架當中,筆者所提倡的「實質、程序、觀感」三論中,後兩者乃是相輔相成的。也正因如此,「對於那些以自我利益為重的官員而言,民主不單不是一個好東西,還是一個麻煩東西。」具備民眾直接參與的選舉,賦權於民眾,讓其能左右及影響管治自身的候選人。固然選舉過程前後必須有所篩選,篩選者也未必是所有民眾──但在〈民主是個好東西〉中,程序民主化乃是整體民主化的必然一步,不能以任何其他形式或模式所替代。

對於內地部分聲音認為──民主化必然與黨領導有所衝突,俞前輩有其深刻見解──他認為中國民主道路非但不能獨立於黨的領導,更必須透過黨內民主化為前提,促進黨外社會的民主化。這一點,我認為是有道理的。「如果說基層民主是由下至上推進民主的話,那麼,黨內民主則是由核心往外圍推進民主。」此乃是《21世紀經濟報道》跟俞可平在2007年所進行的一次採訪中,他所提及的。任何獨立於政治現實、不符合國情領導的民主化道路,必然無法通行,更無法落實──但反之,若只停留於管治體制內的民主化,而不嘗試落實整體社會的民主化,則會令民主化的程序流程中途夭折,難以實踐最終目標。

在此,筆者倒有數點疑問及補充,嘗試將以上論據進一步剖析探索。第一,何謂黨內民主?依俞老所言,黨內民主乃是與基層民主有所不同──後者透過鄉村選舉、地方選舉、透過地方代表協商及互投所產出的間接選舉,而促進民眾「往上推」的民主;前者則圍繞着黨領袖及高級官員從上而下地落實具備制衡、具備優良持續性的中國民主模式。但筆者則認為,黨內民主可以涵蓋的範圍面更廣──既應有基層民主的選拔及民眾參與機制,也有透過賢能領導所促進的由上而下民主,更有官員之間相互評價及制衡的橫向性民主。這三大關鍵趨勢相輔相成,才能讓真正黨內民主得以實踐。將此三點妥適落實,提升的不只管治效率,還有對民主價值及體制的尊重及重視。

第二,有效的選舉可以沒有民主成份,但沒有全面參與選舉成份的體制,則不能稱為民主。選舉本質上攜帶着,應當是一定程度的不確定性,而這種不確定性,則成為敦促官員之間良性競爭的正面誘因。這種不確定性,乃是基礎性的──也正因如此,任何嘗試將選舉結果在選舉進行前已定下來的,不能稱得上為程序民主,頂多可帶來觀感及實質層面上的民主結果。在此前提下,黨內民主化與黨內選舉的落實,乃是有一定掛鈎的──但我們不能墮入西方普遍民粹政治的圈套,而誤以為選舉必然要毫無前提、毫無預設條件。一間公司董事局又好、一所民營機構領導層也好,其選舉及挑選過程中必然是按着本身的機構文化及價值觀所經營。任何嘗試挑戰政治架構基本原則的人,想要參與在此政治體制之中,必然是有違組織倫理;另一邊廂,任何嘗試在篩選過程中滲進有違機構道德觀的額外淘汰機制者,也是有違政治倫理的。

第三,俞可平認為任何理想的民主政治體制的存在及推行,必然與其社會經濟發展速度、地緣及國際政治有關,並與國民素質及公民習慣息息相關。這一點,筆者是同意的,但過去二十年西方諸國民主發展軌跡,令我也要添加一些補充。首先,除了提升公民素質以外,我們更需要額外的硬性機制,確保商界及政界中的既得利益集團,不能透過民主選舉制度把玩壟斷權力,將自身的壓迫及剝削普羅百姓;同時,在大型人口及面積國家之中,我們有必要確保民主體制能有一定程度的集中統一性(所謂的「組織紀律」)可言,要不然只會在危機當前,車毀人亡、四分五裂。最後,促進管治體制內的民主,乃是促進公民社會整體民主化的先決條件,卻並非唯一條件──其乃是必須但不足夠(necessary but insufficient)。有港媒數年前跟俞可平進行了一次訪問,當中他指出公民社會的關鍵性。公民社會必須踴躍發聲、持續而均衡地參與在政治當中,方能讓政治體制變得更民主。

筆者曾就着何謂民主作另外的探索(詳見〈五問賢能政治〉上下兩篇),在此且沿用着俞前輩以上所提出的定義,把民主視為一個蘊含着制衡、具備廣泛參與度及競爭性選舉,以及協商式管治文化的政治體制。這未必是我本身對民主的定義,也並非民主的唯一定義,卻是我對前輩思想體系解讀過程中所「解出」的民主概念。若有任何偏差,仍望能和前輩多加交流,賜教賜教。

2)民主並非管治的唯一真理:二十世紀談民主,二十一世紀談善治?

筆者尊重俞老對民主的追求,也認同其對民主價值的整體評價──但也要在此提出一問:民主是否管治的唯一真理?風險投資者及作者李世默先生曾說過,要將(西方)民主制度與良政善治脫鈎──這一點,筆者某程度上乃是認同的。若二十世紀乃是「民主」的年代──其所充斥着民主國家對包括納粹德國的種族滅絕主義、日本帝國主義下的極權,以及斯大林下蘇聯的暴政的種種防衞及反擊;依我所看,二十一世紀乃是「善治」的年代。我們不應再單純地糾纏於何謂民主、誰更民主、誰不民主等問題上,而應將注意力轉移至善治──何謂善治、怎能落實善治、誰更能合情合理地落實管治。

在這一基礎上,筆者倒想提出兩問:第一,民主是否唯一的「好東西」?根據俞前輩所言,「民主最實質性的意義,就是人民的統治,人民的選擇。」但此處筆者必須指出,「實質性」的意義,從一個哲學層面上來說,應當是普遍民眾最能感受到的好處及益處──綜觀不少西方國家,民眾不只對自身沒有投票選出的黨派(例如,在野黨支持者對執政黨)十分不滿,甚至也會對自身曾支持及投票選出的政客感到非常不爽不快;與此同時,不少國家(但不是所有國家)的民眾最能切身體會到的益處,並非「選舉民主制度」定時定候的參與,而是自己能否溫飽、能否安居樂業、能否在不被種族歧視或排斥的情況下上街溜達,這便是對於不少人而言的生活標準。由此可見,固然我們可以說,選舉民主乃是最為合乎「民眾直接統治」價值觀的體制,但這卻未必是民眾最關注、最能無時無刻感受到的益處。

再說,「人民的統治」與「人民的選擇」,也有其不同。後者講究的,乃是人民能在管治過程當中對政策及管治者作出選擇,排斥難以取信於人的領袖、讓剝削人民的管治者必須下台。選舉民主最大的功效,乃是促使管治者必須時常警惕及反思自身行為的合理性及公正性,以及透過選舉過程讓人民能真正作出選擇──也正因如此,自然產生的高投票率,乃是在民主制度的基礎上驗證善治的可能標準之一。但人民選出的,未必是真正讓其在選舉過後或期間的時間中獲得真正利益保障的代理人。

此時,民主支持者可能會說,「民主是眾多不完美的管治體制中,相對最佳的那一個。」但正如俞前輩所言,「民主需要啟蒙、需要法治、需要權威,也需要暴力(筆者則認為暴力與武力之間有所分別,所以相對傾向於用『武力』而非『暴力』來形容國與民之間的關係)來維護正常的秩序。」透過選舉落實的民主,確實能為民眾帶來(一定程度、有限但仍然存有的)選擇,卻未必能確保他們可以統治自身的國家。反之,民主制度的出現,往往讓以私利為首的領袖,有所謂的「合理推諉」(plausible deniability),將管治事務的責任轉移至民眾之上。

最後,(前輩所提出的)民主並非良好管治的唯一衡量標準。善治,本身也包含着管治效率、經濟發展(包括增長在內)、整體國際地位及話語權等的關鍵要素──而這些要素未必等同於民主,甚至在部分情況下乃是與民眾背道而馳的。作為政治理論構建者,我們有必要將善治的範圍拓展至民主以外、以上的空間,而不被民主這思想迷思所綑綁及限制。這並不代表俞可平所說的民主並不重要──但我們有必要將「民主作為眾多落實善治的工具之一」,與「民主便等於善治本身」這兩點分開而談。

在此前提下,且讓我提出第二問,民主是否永遠都是一個好東西?無論是福山當年所提出的歷史終結論原始版本、現代美國新保守主義針對中國的「民主持久論」,還是對民主有種根本性執着的政治運動家,皆是認為社會乃是朝着一個「整體民主」的方向而移去。依這些理論框架所言,人類社會愈文明,便愈民主;我們對追求民主的責任及義務,也有相應的提升。在這方面,俞前輩則更具前瞻性地指出,固然我國正在趨向民主制度的軌跡上推進,但民主化進程必然要循序漸進、讓我們順利「過渡」去全面民主,而不受外部勢力及帝國主義以民主之名,行霸權之實。

對此,筆者倒想拋出兩個設想──第一,民主是否永遠都是管治改革的最終標準?可能在「民主」為改革主體的二十世紀期間,或是明清朝代腐敗的封建統治底下,此一番話乃是無誤的。但過去二十年,無論是傳統民主制度的經濟停滯不前、國內日益增長對民主制度的質疑、政治領袖失諸交臂的管治威信崩潰,還是在危機當前各家自掃門前雪的民主文化崩壞,似乎間接提醒着我們,也許二十一世紀的管治衡量標準,是時候改變了。我們不應全盤否定民主,但需要理性處理民主的漏洞,補短拔高。

第二,且當世上所有國家皆成為了「民主」國家──然後呢?之後呢?在種種存在性危機及問題(包括全球暖化、機械化、自動化、虛擬世界普及化)當前的年代,難道民主制度便能夠順應地解決這些問題?難道民主真的便是人類政治體制演變的最終模式嗎?歷史不會終結、政治體制改良及改革的步伐也不應在任何時候停止。民主這一刻確實可能是一個好東西,但二十年後、四十年後、一百年後呢?若我們能找到比民主更佳的管治模式,難道我們便要滿足於所謂「終極」的管治模式,而摒棄善治的可能性嗎?

當然,「民主過渡論」也可以延伸至論證以民主作為一個「過渡過程」──我們先落實民主,再落實善治。這一點說法,筆者是不反對的。但在作出此論點之時,我們必須小心衡量──適度的民主化固然是好的,但過於急速的民主化,甚至是為民主而民主化的改革,只會令我們與善治差距愈來愈大。固然,若民眾主觀地認為,民主成份比善治更為重要,將善治的重要性置於民主以下,那所出現的「偏差」也許並非問題。但對於單純因為善治而追求民主的人民來說,我們必須深思熟慮民主與管治體制之間的關係,方能對得起他們、對得起管治者的基本政治倫理。

3)善治也非民主的對立──慎防管治將民眾邊緣化

我們固然要提防過於沉迷於「民主」的單一化思維,但也要提防一刀切地將「民主」(尤其是選舉制度及民眾參與)否決的「反民主思維」。如今有不少評論指出,賢能善治與民眾參與乃是對立的;這些批評聲音往往表示,西方民主制度,並不能帶來善治,「所以善治,便必然不需要(選舉)民主!」。但此一說,乃是錯誤的。善治不能只靠賢能領袖。沒有俞可平所說的全面民主文化及制度──包括公開而具競爭力、能包含絕大多數民眾在內的高投票率選舉,以及包容不同意見及聲音的議政文化──就算政府能短中期內順利而有效地運作,也不代表能長遠而持續地維持下去。俞前輩所說的民主,固然不是善治的全部,卻乃是落實善治的關鍵要素之一。

我們必須要慎防管治體制把民眾邊緣化。民眾是一個持續演變的群體,也是一個多元而交織的動態「生物」──以西方傳統政治哲學的術語而言,一個政治群體,也是一個「政治軀體」(body politic)。若任何身體被接種了與其本身生物構造迥異的物質,無論此物質乃是多麼厲害的靈丹妙藥,也不代表其不會有副作用。身體內部的自然反應,不能單純以「標靶療法」或「休克療法」所處理,而必須四両撥千斤,休養生息,方能達至最為圓滿的解決方案。民眾的智慧,是可敬的。民眾的聲音,是應當敬畏的。民眾的需求,應當是從政者的燃眉之急。從政者固然要在適當的時候,敢於挑戰,敢於擺脫一時意氣的民意──但民間的知識及思潮泉湧,宜吸納、而不宜排在體制以外。

將民眾邊緣化,不但有違有效管治的基本邏輯,更是違反政治的基本倫理。熱愛此處、此地的民眾,可能有各式各樣的方法去表述自身的情感,而未必每一種方法都符合政治現實及法律框架──對此的回應,不應是單純以硬碰硬,而是透過循循善誘,將民間力量充分而開放地融入管治框架之內。這也便是以柔制剛的千古定律。

望我們能朝着具備民主及民主以外特徵的善治前進,讓民眾真真正正地能在體制內外、讓中層基層發聲、積極參與在管治的過程之中,享用管治的成果。再讀俞可平──十四年後,民主依然是個好東西。

黃裕舜  牛津政治評論創刊總編輯、《破繭論》作者

 

(編者按:黃裕舜最新著作《破繭論》現已發售)

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