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2021年11月29日

黃裕舜 政思故我在

賢能政治不是萬能藥──五問賢能政治(上)

近年「賢能政治」四字,在政界學界中皆掀起一陣激烈辯論。

確實,在紛亂非常的全球政治下,有不少民眾都渴望賢能的忽然誕生──從天而降,如永恒族一般,能解決世上絕大多數問題、打救世人。理想中的賢能,飽讀詩書、既能管治,又能溝通,並深諳民間疾苦,若非賢能管治,則由何人來管?無論是有秩序而具篩選的菁英管治,還是由嚴格程序所產生的精英民主統治,自古以來,賢能政治乃佔據人類文明歷史軌跡的最大部分──所謂的「民主」,除了在古雅典曇花一現以外,乃是歷史上的異類,而非主流。西方社會普遍的民主化,也是近300年才發生的事。在不少人眼中,唯有賢能,才能排除民粹式的萬難,落實管治真諦。

這種論述,筆者聽過很多,也曾經深深相信其真確性,甚至認為民主乃是有效管治的剋星。可這種想法、此判斷,未免過於武斷──正如盲目相信「民主」便是歷史終結一般,過於依賴及看重賢能主義者,往往會忽略了其本質的短處弊端。賢能政治固然有其可取性,但不能被視為萬能藥,更不應被視為政治體制演變的最終模式。而在反思問題前,我們也要先澄清一點──何謂賢能政治?賢能政治在此指的,泛指是認為管治制度必須由所謂的「賢能」者來領導,以賢能作為挑選人才及人才升遷的標準,並往往(但不一定要)與民眾直接參與的民主選舉為主的體制有所差別──差別可以呈現於設立只含有賢能代表、以委任制經營的「上議院」(可參見英國、加拿大等英聯邦國家)、由一黨獨大的政權治理國家(新加坡),或以技術官僚為治國者(意大利在應對經濟危機時,曾嘗試行這一套)。如貝淡寧(Daniel Bell)及汪沛在《正義層秩論:為何社會層序對中國和世界如此重要》(Just Hierarchy: Why Social Hierarchies Matter in China and the Rest of the World)中所言,賢能政治往往透過縝密的人才挑選及提拔制度所經營,管治者必須透過嚴格執行改良儒家思想下類似古代中國科舉考核,方能確保加入政府者具備足夠條件,成為賢能的管治者。

以下的質疑及駁論,並非為了論證賢能政治毫無用途、也並非為了證明非賢能政治便必定成功──而是讓支持賢能政治的朋友,可着手反思及解決內部一些結構性漏洞和矛盾,從而確保賢能政治能持之以恒地落實。在此前提下,我的五問如下:

一、何謂賢能?賢誰能定?  ──論定義問題

一個好的鐘擺,能準確無誤地告訴我們時間為何。一個良好的計算機,能快速而精準地計算數學題式的答案,推演出複雜而眾多的數字。餘此類推,在技術層面上「快、狠、準」地找到答案,自然是好的精算師、計時員,甚至分子物理家的特質──這樣的推論無錯,原因乃是因為這些相當技術性的職業,本身乃是以尋找可供別人認證及否定的答案為根的。且將這些職業,定性為「精準性」職業。在這些「精準性」職業中找出賢能,只需我們按着相當清晰的結果性及程序性指標以作定奪──縱然指標數量可能相當繁多,但一般而言,這些指標本身的爭議性不大。若你將世上所有的會計師放在一間房子中,並邀請他們就着何謂心目中理想的會計師作出評論,相信他們對理想會計師的形容,十之八九乃是相同。且讓我們將這些界別及行業的「賢能」,定為客觀及主觀評論中最為脫穎而出的最頂尖0.1%人,相信這些人當中絕大多數都已具備一定的公信力,被業界同僚們公認為翹楚。

然而政治層面上的賢能,又應當如何定義?政治及管治,是一門藝術,而並非一種「精準性」職業。一名良好的政治家,不代表、不一定,更往往並非一名優異的行政或執行者。一名優異的管治者,必須具備各種各樣的特徵,而這些特徵卻難以白紙黑字地一一列舉下來。我們大可將所有世上國家及地區的管治者放在同一室內,他們對何謂理想管治及賢能管治者,肯定有着南轅北轍的不同。同樣而言,若我們將文化和價值觀迥異的世上各地民眾放諸一起,並要求他們凝聚共識而列舉出對管治賢能的五大期望──相信即便爭辯到天昏地暗,也難以回答問題。原因很簡單,無論是管治又好、作詩又好、創造藝術也好,這些「開放性」行業對賢能的定義,往往由根地較為模糊、因為在判斷賢能為何的過程之中,必然有極大的主觀性。若所謂的賢能制度出產的菁英,只能滿足個別標準,而忽略了其他異見者對「賢能」的判斷,則只能被視為一小撮人心目中的「賢能」。反之,若要同時滿足所有或絕大多數人對「賢能」的定義,又可能是一個不可能任務,因為眾多人民的理想條件之間,可能有所牴觸或出入。固然,世上各地人民也許都想要A(溫飽)、B(人身安全)、C(政治參與權利)、D(言論自由)。但A、B、C、D之間的相對重要性排序為何?爭取A、B、C、D的過程中,我們又應設有什麼樣的限制或手法?人民對這些問題的答案,本身蘊含着人民的主觀判斷──而透過這些偏好排序所得出的賢能定義,也自然有着非常大的內部差異(variance),不容輕易的概括性定論。

再加上「賢能」二字,本身便是社會建構的一個次產物。有能者居之,本身便是一個值得相榷的意識形態。但更甚的是,「有能」與「無能」、「有才」與「無才」,這些看似客觀而以能力先行的審判,實際上不然。我們對何謂「賢能」的解讀,往往由當權者及弄權者透過對我們所接觸的媒體在論述及報道層面上操控,從而影響我們、將我們導向某種特定思維模式。「賢能」,如「民主」、「自由」等字一般,實為現實政治中的一種論述工具,以來論證及支持現有的權力枷鎖。一個建基於民眾民粹式參與為主調的政權,自然會在官方及非官方輿論中將管治「賢能」等同於「能取悅民眾、引起民眾注意」之人。一個以由上至下管治為基石的政權,則會將管治「賢能」等同於「能領導及駕馭民眾,讓民眾對政府深信不疑」之人。沒有誰比誰更高尚。在此前提下,我們又應當如何確保賢能政治不偏不倚,不受民眾內部撕裂及外部操控所影響?這自然非常困難。我們不能忽略權貴在維持自身地位及社會秩序層面上,願意動用的資源、耗用的資本。正如葛蘭西(Antonio Gramsci)所言,權貴們將自身意識形態,設置為社會的「基本道義」,並透過各種各樣的道德論證及語言,將資產不平等、權力集中等問題合理化,並將其包裝為社會進步的必然前提。我們自小透過童話故事、兒童教育、幼年家教等渠道,被灌輸,「有能者」值得更多、「賢能者」方能成為人上人。久而久之,在這種耳濡目染而潛移默化的教育氛圍下,又怎怪得人民「認命」,並接受賢能者的領導及管治?

說了這麼多,不是說我們完全沒法為「賢能」下一個對得起社會上眾多持份者的定義,而是說,我們現有的知識框架,乃是我們衝破權力枷鎖、尋找真正「賢能」定義的最大絆腳石。唯有跳出受權貴掌控的意識形態圈子,我們才能看到真正的賢能為何。要做到這一點,毫不容易。此外,更不能為反主流賢能定義而反,盲目接納及追隨所謂的「反菁英」思潮──特朗普主政白宮4年的淫威表現,絕對讓其稱得上管治白癡的頭銜。反對傳統華盛頓菁英有理、盲目追隨自稱為「反菁英」者,不可取。

二、有能無賢,那又如何?  ──論誘因問題

且讓我們暫且拋開定義問題不說;且讓我們假設,每一位管治賢能,都應當具備一定程度的管治技能、個人自信,以及政治敏銳度。這些賢能,更有可能是來自於不同行業的翹楚,攜帶着本身豐富的人生閱歷及經驗,進入管治架構當中。若這些賢能能放下成見、放下自身門戶之見、不以私心行事,而是以社會絕大多數人的福祉為己任,自然是一件好事。

但理想是一回事,現實是另一碼子事。水能載舟、亦能覆舟。核彈的發明,讓我們可一霎那之間摧毀一座城市,卻也為世界帶來久違的和平。一名聰明絕頂的人才,既可為所屬的社區及國土帶來輝煌成就,也可導致一發不可收拾的災難。有能無賢的人,世上比比皆是。何謂有能無賢?也即是個人能力卓越,但立心不良者,或是缺乏服務公眾民眾決心的人士。這些人參政,可能為了一己私慾,也可能是因為權力慾甚濃,試圖透過政治遊戲撈取本錢。

筆者曾就着這問題跟不少賢能政治倡議者交流。他們表示,固然問題不易解決,但可透過重重考核及測試作為篩選標準。這些考核,除了審視官員個人特徵及技術方面的長短以外,更擔當着關鍵的人格審核作用,以確保從政者、獲提拔者,才德兼備。才指的,固然是管治的「軟硬實力」。德,則是其個人品格及作風,是否忠實、慷慨、具正義感等。問題便出現在此處──對軟硬知識及技術的考核,很容易、也毋須過多的操勞及繁瑣動作,往往頗為直接。但要充分認知到一個人的品德為何、是否一個真正地公允而老實的個人,說比做更容易,稍有不慎,更有可能被偏頗的主見所扭曲及蒙蔽。奧斯丁(Jane Austin)的《傲慢與偏見》(Pride and Prejudice)中的達西(Darcy)及韋翰(Wickham)便是一個非常好的例子──前者雖然行為表面傲慢而自負,但卻懷着坦誠而正直的內心;後者固然看似一名謙謙君子,卻實際上是一名斯文敗類。常言道,路遙知馬力,日久見人心──但在評核他人的過程當中,我們大有可能因一些主觀性及表面的因素,而忽略了其個人內心及實際情操。事實上,要真正找到具德性的從政及管治者,難度甚高。

更可況,且當進入管治體制之時的賢能之士,確實立心良好,以服務社會為己任──但這也不足以確保其具備足夠的誘因,能持之以恒地勿忘初心、關注社會大眾。權力的誘惑、制度的限制、管治文化的同化魔力、人與人之間交際的糾纏及轇轕,這些種種因素,皆有可能令賢能者腐敗、成為剝削性權貴的一員。有多少滿懷熱忱的年輕人,在投身了職場十年之後,仍能保持着廉潔的赤子之心,不受旁門左道所影響?有多少自認為乃是支持社會公義的社會運動家,在參與社運多年之後,仍是為了心目中的公義──而不是為自己的政治前途及權力資本──而奮鬥?又有多少管治者,最初懷着改變世界、服務人民的初心進入體制,而最終仍能保持此堅持,為人民服務到底?不是沒有,但實在是難、難、難!

此時,可能有人會表示,民主制度,豈不是解決這「誘因」問題的靈丹妙藥嗎?定時定候舉辦的選舉,驅使當權者必須時常警惕自身、面對民眾的壓力及審判──同時,民眾也能透過選舉機制,將其不滿的管治者踢走,從而確保管治者必須「以民為本」,才能逃過被淘汰的命運。這一說法,固然有其一定道理,卻也有根本性缺陷。沒錯,具備真正競爭性、和平政黨及權力輪替的民主選舉制度,能確保管治者必須以說服民眾為己任,全力以赴地落實民眾福祉。奈何在不少(但不是所有)當下民主國家之中,政客過度側重於「贏」選舉、透過金錢及媒體遊戲等手段操控民意,務求令民眾定時定候將票投給自己,而忽略了管治的本質。民主固然有其可取性,但必須與賢能篩選程序結合,方能確保管治者品德兼備、並不會一味為了「贏選舉」而不擇手段,本末倒置。選舉的設立,是為了挑選符合民眾意願的管治者,去落實惠民的措施;管治的方針及措施,不應成為純粹促進當事人勝出選舉的工具及幌子。

三、賢能若後繼無人,又應當如何?  ──論繼承問題

最後,只看重挑選及提拔人才的賢能政治,並不能解決每一個政權都必須面對的千古難題──繼承問題。賢能制度,到底如何才能確保能成功達成一代與一代執政者之間的順利交替,以確保體制得以順利經營?選舉民主體制,往往將繼承問題「拋給」民眾,並以「能否勝出民眾大選,爭取大多數支持」為政黨內部就着繼承人的提拔標準。誰能帶領政黨勝出大選,同時維繫政黨內部的團結及連接性,便是應當繼承領導位置者;同樣道理,誰能在將來輔助政黨維持及拓展影響力的,便值得升遷、被委以更多的重任。此一標準固然並非解決社會問題的靈丹妙藥,卻能就着繼承問題提供一個看似較為實際而可落實的審核標準。

反之,為何普遍賢能政治不能做到這一點?原因很簡單:因為賢能政治的繼承標準,往往乃是基於現有當權者這一輩子對賢能的刻板定義所衍生──以上第一點也曾提到,賢能的定義因人而異,也因時代而異。可惜的是,有不少從賢能挑選過程所產生的領袖,普遍的世界觀及價值觀,皆是停留在自身「上位」的年代,未能與時並進。這也不難理解──要取得民眾的認可、拿到管治體制中的支持,賢能體制中的優勝者必須用盡一切方法鞏固自身的管治正當性,包括將自身管治模式,設定為優良管治的最佳(甚至是唯一)典範。同時,賢能管治者並沒有結構性誘因或限制,要求他們必須尋覓「後繼者」──若君為賢能之最,又怎需無端無辜退位讓賢?更況且,當權者又怎能確保退位讓賢後,後繼者能有效地執行自身的管治意志?且當當權者挑選的繼承人,乃是符合自身心目中對賢能的定性,我們又怎能確保這位「被挑中的人」,具備新時代所需要的賢慧去應對未來所帶來的一一問題?

因此,問題便出現在斯。若繼承問題未能得以順利化解,賢能政治大有可能會退化成較為原始而紛亂的權貴政治,甚至淪為脫離民眾利益的寡頭壟斷威權政治。固然有個別賢能政權嘗試引入各種各樣的繼承挑選程序(包括要求從政者必須遵守年齡上限、挑選繼任人之時必須獲得執政團隊的大多數共識)。這些都是良好而理性的程序及限制,確保賢能政治比部分選舉民主更為有效地落實領導輪替。但這些賢能體制乃是少數,而並非大多數。有不少筆者稱之為「賢能威權」(meritocratic authoritarian)的政權──包括蘇哈托(Suharto)下的印尼、恩克魯瑪(Kwame Nkrumah)下的加納──往往都未能落實順利的和平權力交接,而是透過軍變及政變所收場。反之,若「賢能威權」能克服以上所提到的難關,落實具透明及穩定性的權力交接,相信對落實真正的賢能政治,有所必然的幫助及正面作用。

如何防止賢能政治因後繼無人而中落,是任何成功領袖人皆必須反思的問題。但此重擔不應由一人所擔起,而必須透過體制內良性的辯論及協商所達成。下周,我將會探討剩下來的兩道問題,望能在賢能政治崛起之時,拋磚引玉。

黃裕舜_牛津政治評論創刊總編輯、《破繭論》作者

 

(編者按:黃裕舜最新著作《破繭論》現已發售)

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