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2021年11月25日

葉兆輝 黃朗軒

扶貧政策合乎成本效益?

政府早前發布《2020年香港貧窮情況報告》(下稱報告),分析了2009至2020年本港貧窮概況和走勢。從報告數字顯示,本港的貧窮人口有165萬人及貧窮率23.6%均上升至自2009年以來最高。香港一向以相對貧窮的準則,即收入低於按住戶人數收入中位數的50%,釐定貧窮情況, 也是一些其他高收入國家的準則。

根據本中心以往的扶貧政策研究,我們得知貧窮情況與人口減少、人口老化(年齡結構改變)、小家庭住戶人數增加(住戶人數結構改變)和個別貧窮率有關。當中,貧窮率的改善往往會被人口增長、人口老化和住戶人數結構所拖累和抵消,以至扶貧率的改善有所限制。但根據分解分析(decomposition analysis)【註】來拆解各因素對於貧窮人口、貧窮率,以及貧窮差距的影響時,今年卻發現情況已經與以往大為不同。

通脹下窮人收入反減

【圖1】顯示,2020和2019年貧窮率的比較,貧窮率增加了2.14個百分點;92.9%的差別來自個別貧窮率的惡化所造成,同樣數據,2019和2018年只有75.4%,2018和2017年只有13.3%。【圖2】顯示,2020和2019年貧窮人口的比較,貧窮人口增加了164800人,當中 84%的增加來自個別貧窮率的惡化所造成;同樣數據,2019和2018年只有64%,2018和2017年只有10%。【圖3】顯示,2020和2019年貧窮總差距的比較,增加了4.41億元,當中99%的增加來自平均貧窮差距所造成;同樣數據,反而年齡結構改變和小家庭住戶人數增加帶來正面的影響。整體而言,我們發現2020年的貧窮率,貧窮人口和貧窮總差距的增加,主要還是來自整體和個別貧窮率的上升。年齡結構改變和住戶人數結構改變相對來說對於貧窮情況的轉壞只佔非常小的影響,這些因素甚至在貧窮差距的增加中起了放緩的作用。

 

 

2020年的疫情都會影響本地貧窮狀況,但是從報告中的長期數據亦能發現本港的貧窮狀況其實在這12年間每況愈下,貧窮住戶從2009年的541100戶上升至2020年的703400戶。而貧窮人口和貧窮率方面,則由2009年的1384400人和20.6%分別上升至2020年的1652500人和23.6%。相信與一些主社會的結構問題有關係。

另一方面,雖然在相對貧窮的概念下,必定有部分人口被界定為貧窮線以下。但最令人失望的是,即使在生活開支上升和通脹的情況下,2020年的貧窮線卻比2019年有輕度下調,即是他們的收入不升反跌,反映出收入是遠遠追不上通脹的水平。以小家庭住戶為例,一人住戶的貧窮線為每月收入4400元,較2020年的4500元低了100元,而二人和三人家庭住戶則有500元和600元的下調。

公屋輪候久難救近火

試想像在今時今日百物騰貴的社會上,這些低收入的家庭該如何過活?報告中雖有提及政府未來的公共房屋供應和住屋保障政策,但事實是,在輪候公共房屋的家庭,仍然有不少的低收入家庭需要每月支付近一半的收入來應付昂貴的租金,住在擠壓的住所。再者,公共房屋的輪候時間亦較長,根據房委會公布的數據,公屋的平均輪候時間近年來不斷上升(2020年12月底的輪候時間為5.7年),反映未來的政策實在是遠水不能救近火。根據以往的紀錄,很多時候,政府的政策因受到不同原因的影響,未能兌現。

除此之外,在報告中亦提及了不少政策介入後對於貧窮情況的改善,包括恒常現金、非現金和非恒常現金等方式。當中,在2020年政策介入後將原來的70.3萬貧窮住戶減至24.2萬,把貧窮住戶減至55.4萬個,貧窮率降至7.9%。但值得一提的是,政府在2020年的各項紓困措施投入的總金額高達近3000億元,佔了近庫房的三成,此舉是否合乎成本效益?而所推行的措拖又是否能持續有力地改善本港的貧窮情況呢?從報告中看到總共的貧窮差距為535億元,理論上,我們亦只需535億元就能把香港的貧窮人口減至零。但事實是,花了3000億元,社會上仍然存在各種各類的貧窮人口,而且逐年增加。這不禁令人懷疑扶貧政策有否真正了解各類社群所需,並對症下藥作出紓困作用。

需要有效地面對貧窮問題,可能中國內地過往有效地減少貧窮人口的經驗,可作為本地的借鑑,因為內地的扶窮政策都是十分對焦和力度足夠的。根據2020年的國家貧窮情況,原本的貧窮人口大幅減少,國家以六個精準,包括扶貧對象、項目安排、資金使用、措施到戶、因村派人和脫貧成效,都能夠到位及有效地作出干預。

內地精準扶貧堪借鑑

反觀香港不是沒有資源,只是沒有達到成果,或者未必有成本效益。就以抗疫收入支援作為例子,以6個月每個月9000元的支援,花了900億元,但有很多具規模的公司,包括大型超市、社區的保安和清潔,這些公司不但在疫情中沒有減少收入,更加得到政府額外過億元的資助,員工的工作量增加,但薪水卻沒有增加。這些扶貧對象不清、項目安排混亂、資金使用不當和措施不到位,都虛耗不少資源,而真正有需要的人士則得不到有效的幫助。

扶貧需要心力和能力。心力是對貧窮人士的需要有認知和同理心,明白他們的需要;能力是在實施的政策上能聚焦,更能有效地檢視成效。對於低收入人士,需要作出實質的改善。

例如為政府提供服務的外判清潔和保安工人,雖然政府近年已經作出改善,在外判合約內加添條款,保障工人,但當中低技術工人均沒有議價能力,所以他們很多仍然以最低工資37.5元受到聘用。

大灣區助解高學歷失業

為什麼政府不可以直接接管這些人?接管後改善他們的待遇,這對財政負擔來說影響十分有限,但對六七萬外判工人的生活卻有實質的改善,惠及六七萬個家庭,尤其是有小孩子的。反之,現在政府需要用低收入家庭津貼來補貼這些低收入家庭,實是費時失事。

另一方面,扶貧報告亦提到貧窮兒童的情況尤為嚴重,有27萬多人,很多時候兒童因為父母的收入低而衍生出兒童成長問題,提供到位的照顧兒童服務,使更多父母能夠有選擇性地投入勞動市場。因為在職和失業人士的貧窮率分別是3%和33%,只要能夠做到更多就業機會,提供一個合理的待遇,貧窮的情況則可以持續長遠地得到改善。

高學歷程度的年輕人的失業率也是另外一個難題,能夠有效地去拉闊他們可就業的工種,並增加他們向上流動的機會是重要的。這需要有計劃和有效的干預,最近大灣區的機遇和創科的繁榮都具有鼓勵性,需要更多有效和可持續的措施改善。政府需要提供可以承擔的資助房屋,改善市民住屋的質素,有效地使用土地資源。

政府今年對社會福利的開支已經超過1000億元,佔政府開支的20%。一方面反映出政府對社會福利的承擔,另一方面亦令人擔憂,就是錢花了,是有效嗎?這種用錢的速度是否有利持續發展,可以持久呢?南非前總統曼德拉說得好,貧窮就像種族歧視一樣,不是天生的,是人為的,可以靠有效的方法改善。今日的兒童所面對貧窮的問題不是因為他們犯錯而受罰,我們需要作出改變,作出有效的改變。

作者葉兆輝是香港大學社會工作及社會行政學系講座教授,黃朗軒是香港大學社會工作及社會行政學系高級研究助理

註:Yip, P., Wong, S., Li, F., Zhang, J., Kwok, H., & Chen, K. (2017). Assessing the Impact of Population Dynamics on Poverty Measures: A Decomposition Analysis. Social Indicators Research, 134(2), 531-545.

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