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2021年6月22日

何喜華

為何社福開支大增仍難解苦困

近年談及社會福利服務,政府最常見的回應,便是當局過去數年公共財政投入倍增,展現對社會福利的承擔。然而,為何社會福利開支不斷大幅增長,本港的弱勢社群生活質素似乎仍未有顯著提升,不少社會服務輪候時間仍長,甚至逐年有惡化的跡象?是否弱勢社群貪得無厭?歸根結柢,問題出在哪裏?

讓數字說真相,要了解背後情況,需要檢視以往各年政府投放公共資源的情況。回顧近十年的經常公共開支情況【表1】,經常公共開支增長近一倍;一如政府所言,當中升幅最為顯著的,莫過於社會福利(59.5%)、衞生(51.8%)和輔助服務(51.6%)三大範疇,社會福利開支更增加逾628億至最新逾1056億預算,似乎民間團體或公眾難再批評政府守財奴、不願投放資源改善社會福利服務。然而,開支增加了是否等於足夠了?為何社福安全網仍問題重重?

經常公共及社福開支有增長  林鄭任內最為顯著

假若將時間軸拉長,檢視回歸後歷任行政長官按政策組別劃分的經常公共開支年度增幅,不難發現增幅一直處於低水平,首位行政長官董建華(1997-2005)任內的經常公共開支,整體每年平均增幅為2.6%,曾蔭權(2005-2012)任內為3.3%,其後梁振英(2012-2017)則升至7.1%,以至最近林鄭月娥再進一步升至8.4%。【表2】在社會福利方面,每年平均增幅大致相若,除了前行政長官董建華任內社會福利開支平均增幅為6.9%外,曾蔭權主政年代急跌至3.6%的低水平,及後特首梁振英和特首林鄭月娥在社會福利開支增幅較高,現屆政府社福開支平均增加逾11.0%,似乎再次印證社福開支增幅顯著。然而,若然社會福利開支的起始開支基數不合理地偏低,縱使增幅顯著,恐怕亦難以追上合適水平。

若進一步檢視社會福利的不同服務範疇,近年社署各服務範疇開支(名義)平均增幅較為顯著的,主要是安老服務(17.4%)、康復及醫務社會服務(13.6%)及社會保障(12.2%)【表3】,然而,由於起始基數差異甚大,從實際增加金額而言,最多是社會保障,該範疇開支由2011/12年度的301億,升至2021/22年度的714億,增加逾413億元,佔社署年度開支(不計及社區發展,因財政預算未有將社區發展列入社會福利範疇)的七成,連同安老服務142億元(2021/22年度)的開支,佔社署年度開支逾82.3%(2021/22年度)。

社保安老開支增  源於長生津院舍券等津貼

事實上,近年社會保障開支急增,主要源於2012年10月政府公布推行長者生活津貼,2017年優化長者生活津貼及長者申領綜援安排,並在2018年6月更進一步推行高額長者生活津貼。當初政府預期受惠長者多達30萬人,其後因政府放寬申領資格,加上本港踏入退休之齡的長者人數大增,令最新(2021年2月28日)申領普通和高額長者生活津貼的個案數目,分別為49838個和552501個,合共逾60萬個案受惠,連同高齡津貼個案(289773個),合共近90萬個,足佔長者人數(138萬)(2020年)的65%。至於安老服務開支的增長,主要是來自2013年9月起推行「長者社區照顧服務券試驗計劃」(俗稱社區照顧券),按長者的負擔能力,按月提供資助以使用社區照顧服務(包括︰復康運動、護理服務及個人照顧),以及2017年3月當局推行「長者院舍住宿照顧服務券試驗計劃」(俗稱院舍券),以「錢跟人走」的原則,資助正輪候身體機能中度缺損及護理安老宿位的長者入住買位私院。上述服務均有具必需性和迫切性,惟共同點是側重提供生活經濟支援,以及資助使用服務;前者可說是對中下階層的清貧長者提供另一退休經濟來源,後者則支援需要照顧的長者在社區中購買相關照顧服務。

安老服務微增長 供應遠遠趕不上

然而,縱使當局提供資助購買服務,服務供應量一直求過於供。根據社署統計資料,目前共有6336人(2021年4月30日)在長期護理服務中央輪候冊內登記輪候,綜合家居照顧服務(體弱個案)/改善家居及社區照顧服務或長者日間護理中心/單位,輪候時間長達8個月至1年。長者住宿方面,縱使推行「院舍券」,輪候資助長者住宿照顧人數仍居高不下,目前有36789名長者(2021年3月31日)登記輪候長者住宿服務;以護理安老宿位為例,津貼院舍及合約院舍的輪候時間便長達3年半(42個月);供身體機能最差的長者入住的護養院,輪候時間亦近兩年(24個月)。

在2011年,本港安老資助宿位(不包括買位宿位)為18534個,十年後的今天,資助宿位亦只增加至19840個,增幅不足一成(7.0%);但同期的長者人口(65歲以上),已由93.3萬人,急升上141.8萬人,增幅超過五成(52.0%),可見服務從未趕上需求。

根據2018年訂立的規劃標準,本港每1000名(65歲以上)人口應有21.3個資助安老院舍床位。在2020年年底,本港65歲以上人口近142萬,若以此推算,本港需要最少3萬個資助長者宿位,但目前當局只能提供29155個資助宿位,實際只有19840個屬真正資助宿位,加上9315個(截至2021年3月31日)人手比例和服務質素較差的私院買位宿位,才能以「篤數」方式來較接近規劃目標,可見資助宿位供應遠遠趕不上需求,加上未來人口老化浪潮,要成功達標惟恐只是海市蜃樓,令人質疑規劃目標只是不能兌現的「空頭支票」!

如今受疫症困擾,長者因感染新冠肺炎而喪命的報道早屢見不鮮,在社區中的體弱長者生怕自己是下一個「幸運兒」,惶惶不可終日,加上在社區照顧服務缺乏適切支援長者,每年逾7000名(2019年為7045人,2020年為7024人)輪候資助宿位的長者在輪候期間離世,輪候期間死亡率高達17.9%(2020年),情況極為嚴峻。難道「長壽地等到死」是本港長者的宿命?

其他社福服務增長緩慢  難助弱勢應對挑戰

相反,其他社會福利服務(包括︰家庭及兒童福利服務、康復及醫療社會服務、青少年服務,以及違法者服務等)資源投入持續處於低水平,缺乏資源大刀闊斧改善服務。

以青少年服務為例,2011/12年度開支為16.7億元,十年後(2021/22年度)預算開支亦僅27.5億,起初服務人手投入基數已極低,僅增加約十億元。過去十年,本港社情複雜多變,社會事件、家庭結構、資訊和社交媒體普及化、升學及就業發展形態急速變遷等,在各項因素發酵下,令當下青少年成長面對前所未有的挑戰,但社會服務人手未有全面增加,服務內容和規劃等均滯後,難以有效協助青少年應對新社會環境。

當然,除針對弱勢社群的福利服務外,政府亦未有大力支援基層市民改善生活。過去多年本港經濟持續增長,但基層普遍感到生活未有改善。相反,生活開支增加,經濟壓力不斷加大,令市民缺乏喘息空間。參考過去十多年全港住戶按商品或服務類別/組別的每月平均開支,食(食品)和住(住屋)一直屬最大開支類別,佔總住戶開支的百分比由56.3%(2004/2005年),持續上升至63.1%(2014/15年);同一時期最低四分位開支組別住戶的每月平均開支,在食品和住屋類別的開支,佔總住戶開支的百分比,亦由67.2%(2004/2005年),上升至71.1%(2014/15年)。若連同行(交通)開支計算,最低四分位開支組別住戶「食、住、行」三方面的基本開支,已高佔77.2%(2014/15年),一般住戶亦高達七成(70.6%)(2014/15年)。若進一步參考政府在2015年按貧窮住戶開支模式的分析,「食、住、行」三方面開支更高達75.1%;可見一般住戶在支付基本生活開支的比重愈加沉重,低收入的基層住戶情況更為嚴峻。今年政府統計處將於年中公布2019/2020年最新統計數據,觀乎近年住宅租金飆升、食物價格持續高企,估計低收入住戶生活壓力有增無減。

現屆政府近年加強經常公共開支,在新冠疫症肆虐經濟不景下仍推出逆周期的經濟措施,縱使出現短期嚴重財赤,幸財政儲備依然充裕,仍具一定財政承擔能力,因此有必要要繼續加強社會福利及各項扶貧政策的財政承擔,增加服務供應量,並提升服務質素,持續回應水深火熱的弱勢社群之需要。與此同時,當局亦應檢視現行各項公共服務,強化政策的財富再分配功能,讓一般市民體會服務持續改善,生活質素得以提升。

香港社區組織協會主任

 

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