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2021年4月12日

黃裕舜 政思故我在

救救緬甸!

緬甸如今幾近陷入內戰狀態。

兩個月前,緬甸軍方發動政變,將民選全民盟政府推翻,並把總統溫敏、實際領袖昂山素姬,以及一眾黨內高層軟禁及逮捕。緬甸當地民眾發動一連串的公民不合作運動,並以和平示威及罷工等手法應對軍方奪權。同時,盤踞邊境及核心省份的地方兵團及少數族裔軍閥勢力也紛紛加入戰圍,與民間社會形成一個各有盤算的「反軍權聯盟」。

過去數周,緬甸當地多處爆發嚴重軍民衝突,軍隊向手無寸鐵的平民實彈鎮壓,街頭死傷枕藉。雖然軍方在與CNN進行專訪時多次表明「年內」將會重新舉行選舉,以「糾正」去年「不正當而被扭曲的選舉結果」(註:不少聲音皆指出,這實為軍方對去年選舉大敗所捏造出來的理論依據),但局勢發展下,暴力相信只會愈演愈烈。至今估計已有超過700人在軍方暴力鎮壓下身亡,並有數千人遭當局關押,當中包括政治領袖、議員和記者等。軍方如今徹底失去當地市民信任,所謂的選舉相信只會無了期押後,淪為堂而皇之掩飾暴行的藉口。

民選政府在外的代表(包括駐聯合國的原代表及原駐英大使)被解除職務、平民百姓捲入政治漩渦及鬥爭當中,淪為軍隊濫權與全民盟爭鬥的犧牲品。此時卻只見,各方對緬甸形式除了「譴責」,還是「譴責」。但單憑譴責並不足以扭轉形勢,在如今一觸即發的局勢下,更顯國際社會道德上的無能(未必是無力)、或是身不由己、又或是冷血熟練以致袖手旁觀。

以下幾點,望能助大家了解現時緬甸局勢。

一、失控的軍方:用極端武力以快打慢

要了解緬甸軍方的血腥鎮壓,首先必須認清楚他們的所謂「算盤」為何。自改革開放推動者登盛(U Thein Sein)退下政治舞台以來,軍方內部普遍可粗略分為兩派。第一派,乃是暗中認同並支持昂山素姬及民選政府所推動的經濟改革,他們認為緬甸半民主化後,西方制裁減免、中國貿易投資額拾級上升,再加上素姬本身乃是當年緬甸軍方及開國功臣的女兒,對她雖無好感,但也不無一定程度支持。另一派,則是認為全民盟長遠與軍方利益兩者之間只能選其一,而對任何較為徹底或結構性的民主開放十分排斥。當中,發動政變的敏昂萊(Min Aung Hlaing)為這所謂的「強硬派」中的代表人物,作為緬甸國防軍總司令的他,本來在全民盟首次正式接管緬甸政府初中期(2015-2018年),嘗試在社交媒體以懷柔手段進行多番的形象塑造,試圖確立自身作為所謂的「改革派」的身份,但在國際社會就着羅興亞議題對緬甸展開猛烈批評後,敏昂萊立場和取態漸趨鮮明地反西排外,並在軍中因而確立了關鍵的地位及話語權。

固然緬甸軍方之複雜,讓任何嘗試將其以「改革/開明派」vs「保守/封建派」做二元分析的政評,其實都有失實之嫌,無論是「開明派」還是「封建派」,皆對軍人身份抱有極大的歸屬感,故在「西方」或「中國」等外國勢力當前,必然會在關鍵議題上持有大致一樣的立場。同時,絕大部分軍方高層皆有其「支持改革」的部位,包括在經濟層面上引進市場化及私有化(以滿足自身的經濟利益),也同時呈現出在政治層面上一種對放權的根本排斥。

可是我們必須了解的是,2月1日軍方的「霸王硬上弓」,將軍內不少較為鴿派的主張者一下子扼殺,當中有些被描繪為昂山素姬的「支持者」,也有些在人事輪替層面被排除在軍方領導層以外。政變後,溫和的軍人也要「歸邊」,服從至高領導人的指示,視全民盟為必須徹底移除的眼中釘。

所以現時緬甸軍方的策略,其實很容易了解,要將民間不合作運動及示威者領導徹底鎮壓,在短中期內恢復他們領導下的「秩序」。

有輿論質疑,緬甸軍方雖然言之鑿鑿表示將會在一年後(最新版本為兩年)舉行「自由而開放的選舉」,惟緬甸很有可能在未來20年皆與民主選舉無緣。筆者則認為,受操控的選舉,大有可能在年內再度舉行,但軍方無論是對選舉人的操控或選舉的選票,皆會牢牢掌握。軍方需要以選舉的機制來向國際社會及本地公民論證自身的執政價值,但同時對選舉能否供應符合自身利益候選人這一點毫無遐想,他們不會天真地以為緬甸民眾經此一役後,仍會支持軍方。也正是這種「兩手準備」思維,驅使軍方在以極端武力(槍殺示威者、關閉反對媒體、禁錮政治敵人)「硬處理」不合作及罷工運動的同時,也嘗試以與外媒的採訪來做「軟處理」──寄望能在短時間內讓示威運動燃盡政治資本,運動在武力下崩解,軍方便能順利鎮住局勢。

筆者想提出的一點反駁是,我並不認為軍方的如意算盤能打響。緬甸民眾對軍方的反抗運動以各種各樣形式出現,規模絕對是史無前例。平民示威者癱瘓交通、杯葛及針對軍方設施及放火燒商舖、舉行大型的公民抗命及靜坐、一連串針對提高運動高度及熱度的行為讓當地「全民皆兵」,上至政治及文化明星、下至普羅大眾,皆對軍方的暴行批評不止。再加上各大軍閥及武裝勢力──或是收了外國的資助,或是被本地的財團所默默支持──皆陸續加入戰團,軍方要鞏固權力、將潰堤放出來的洪水放回堤內,根本毫無可能。The cat's out of the bag──覆水難收。

二、形式主義的西方:薑愈老愈辣

毋庸置疑的是,緬甸是次兵變,絕對並不吻合西方當地政圈的實質意願。西方一向寄望緬甸走向民主化,以民主制度為管治基礎,從而固定東南亞半島中有利自身意識形態的管治模式,協助美方及歐盟在東南亞持續地推動人權及「民主」運動。固然昂山素姬過去數年與西方貌合神離,並愈走愈遠,往中國靠攏,但西方主流政客及民眾民意當然對隨即上位的軍方毫無好感,儘管現時軍方本身對西方的民意及支持,似乎甚至比昂山素姬看得更重(詳見最近CNN進入緬甸進行採訪,獲得當地軍方的直接授權,卻也因此而被國際輿論批評為軍方「洗底」)。

說句老實話,西方並沒有干預緬甸的本錢。第一,緬甸離西方地理位置太遠,根本無法輕易派兵進入或介入。第二,經濟封鎖對西方百害而無一利,因為只會令緬甸陷入俄羅斯/中國等其他與該國持續維持良好經濟關係的影響圈之中。而在如今軍方政府對中國模棱兩可的取態下,似乎俄羅斯對緬甸的影響正在此消彼長(詳見最近俄羅斯參與緬甸「軍人節」(Armed Forces Day),以及對緬軍的設備支援),讓西方不得不防「趕狗入窮巷」。第三,就算是針對軍方高層的直接制裁(direct sanctions),在日本及東盟資金仍然暗下地支持軍方的情況下,根本難以對這些軍人構成太大的影響。最好少做少錯,大家皆大歡喜。

當然,西方國家也不是所謂的「省油的燈」。各國領導人必須向自身國民交代,正因如此,西方政權在過去兩個月推出一連串讓國民自我感覺良好的措施及方針,以期望選民不會大做文章。美國便以他們拿手看家「制裁」本領行頭,配合火紅火熱的白熱化論述,務求讓外界「感受到」他們對緬甸民眾追求民主的渴望。另一邊廂,立場較為謹慎而務實的歐盟,則在人權及民權等基礎上對政變強烈譴責,並倡議軍方盡快舉行公平公開的選舉。

也有個別輿論聲音,將緬甸軍方的暴行與中國掛上關係,望能藉此鞏固他們對中國「極權外交」(exporting authoritarianism)的話語操作。也確實是這樣的政治操作,讓以美國為首的英美體系(但不包括西歐及中歐的歐洲體系)在過去一年贏回了不少東南亞國家民心。民調中心Institute of Southeast Asian Studies最近在東南亞展開調查,發現在泰國、馬來西亞、印尼等國中,當受訪者要在中國及美國作為盟友之間作出抉擇之時,選擇美國者數量比拜登上場前顯著上升,顯示我國在東南亞當地的民望正面臨頗大的下行壓力,從一個外交建交角度來說,不容忽視。

整體而言,西方的形式主義並非偶然,也當然並非解決緬甸困局的方案,西方的政策言論,除了是對其當地國民交代,也是在國際形勢上的一種表態,嘗試將中國與「支持極權」掛鈎,從而削弱國家在外的話語權。在美國老一派外交官眼中,只要中國持續地在緬甸議題上拒絕表態,其國際政治資本及形象將會持續受損,從而符合美國在亞太區「圍堵」中國的思想策略。薑果然是愈老愈辣。

三、進退兩難的中方:如今劣勢必須扭轉

筆者曾經提過,中國現時在緬甸進退兩難。站在中國發展「一帶一路」及東南亞民心對接層面來說,北京根本沒有緣故去支持一個弱勢專權的緬甸軍方去推翻與中國愈走愈近的昂山素姬政府。儘管如此,當地有不少中國商舖及工廠被激進示威者所針對破壞,更被個別中方輿論標榜為「境外勢力」向中國的挑撥行為。

可同時,中國向來在外交立場上對「直接介入」別國內政有一定程度的方案及情意結,因為中國對西方所批評最為猛烈的,正正是所謂的「帝國主義」下的干預主義(imperialist interventionism)。若此時貿然進兵緬甸,或對軍方政府施壓,中方也許擔憂會墮入外部勢力在當地的圈套,長遠而言對中國內政構成不利。

這種思維,可能太過高估了「外部勢力」在緬甸可以發揮的影響力。對於中國來說,更燃眉之急是中國被判斷為支持軍方的「幕後黑手」,這也正正是筆者數周前警示過有可能出現的「最壞情況」。過去兩個月的局勢發展,確實令不少原本對中國頗有好感的當地政要及名流皆對中方徹底失望,漸趨反華。其中,中方要求當地軍政府保護自身財產及移民(雖然初衷可以諒解,但觀感處理那方面確實不行)的聲明流出之後,就算是願意相信中方並非支持政變的中立者,也認定中方缺乏意圖去反對或禁止軍方對緬甸民眾所施以的武力鎮壓。消息一出,嚴重打擊中國在當地的形象。

當然,中國要挽回當地民心,並非沒有辦法。一來,外交體系裏也有不少聲音曾表示或暗示中方並不「歡迎」2月初的政變。若中方能以區域內負責任大國的身份及模式促進當地軍方與示威者和談協調,又或是在譴責示威者暴力的同時,也呼籲當地軍方克制而必須積極探討與民眾的權力分享協議(power-sharing arrangements),必然能堵塞藉故反華的聲音,為中國爭取關鍵的公民社會領導支持。二來,中方應當與東盟緊密合作,透過經濟制裁及與軍方的策略性談判,盡量以理性而低成本的方法化解當地緊繃的局勢,將民眾及軍方重新拉回談判桌。

四、四分五裂的東盟:各懷鬼胎的鄰國

不過,東盟並非鐵板一塊。正如新加坡前外交部常任秘書長比拉哈里(Bilahari Kausikan)年多前曾跟筆者對談,以及最近就着緬甸所發表的評論文章所言,國際關係必須以現實行先,不能以盲目的理想主義駕馭一切。東盟對緬甸局勢並沒有共識,印尼、馬來西亞對緬甸軍政府較明顯反感,新加坡也有盡其區域性「大國」的道德責任去「出口術」批評政變,但新加坡與汶萊並沒有在是次議題上採取非常鮮明的行動,實際立場與政見鮮明地保守的泰國、越南、寮國、柬埔寨無異。這幾個國家對緬甸局勢受西方介入的擔憂,相信遠比對緬甸自身為甚。若軍政府倒台,對於這些區內強權政權,也無直接益處,甚至只會鼓吹他們的示威民眾更為激烈地嘗試倒閣。

由此可見,連緬甸的所謂「鄰居」,東盟內部也存有明顯的分歧,根本無法達成一致的協議。

比拉哈里認為,東盟應當以自身最為擅長的「走位外交」(alibi diplomacy) 作周旋伎倆,不能成為西方勢力在亞洲的代言人,也不能順着中國的意思去走,而埋沒了自身的自主權。更關鍵的是,他不認為盲目的單邊制裁會對化解緬甸危機有何幫助,反之,東盟國家必須在毫無牙力的「一味譴責」和導致當地經濟狀況惡化的「經濟封鎖」之間走出一條新路來,與緬甸軍方「又傾又砌」。筆者則更為悲觀,除非中國與東盟合作,以一定的經濟代價作為負面誘因(negative incentive),並以資源及政治援助作為正面誘因(positive incentive),去「吸引」緬甸軍方重回談判桌,否則,東盟縱然在緬甸當地有着舉足輕重的經濟地位,但憑自身之力根本難以動搖軍方盤踞多年的勢力根基。

退一步來說,正如比拉哈里所言,東盟國家並沒有以軍事手段或形式進入緬甸的本錢,所以所謂的「人道介入」(humanitarian interventionism)之說,根本是難以實踐的現實。緬甸北部與中國接壤,在此時此刻單方面「入侵」緬甸,以調停戰爭,只會觸動北京的底線及神經,除非中國暗自默許東盟軍隊進入緬甸,又或是以特派觀察員形式參與「調停」,否則東盟難以獨自行事、只會事倍功半。

五、救救緬甸人民!

緬甸人民固然可以自救,但自救並不足以解決如今緬甸的僵局。一個血流成河的緬甸,或者一個進入全民開展狀態的緬甸,對於任何在地區內有利益顧慮的夥伴或國家,皆百害而無一利。緬甸軍方難以在如今的情況下徹底駕馭市民,就算駕馭成功,也難保不會因各地軍閥爭權,一時的表面平靜恐會變成更為極端暴力的導火線。要救救緬甸人民,需要的不只是國際社會的片言片語,而需要區域性的持份者──以中國及東盟諸國為首──進行調停及協助。只有這樣,緬甸才能重見光明。

黃裕舜

牛津政治評論總編輯、《時代》雜誌及《外交政策》撰稿人

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