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2021年3月27日

黃伯農

英美貿易談判前景

去年9月,當時正競選總統的拜登曾說,未來英美貿易協議的可能性將取決於英國脫歐後能否防止北愛爾蘭和愛爾蘭之間出現硬邊界。雖然去年底達成的英國脫歐協議能避開兩愛硬邊界,但這只是拜登為英美貿易談判提出的第一個條件。

去年底,拜登說他將專注重建國內工業和增加對美國投資。換言之,除非美國經濟、工人生計和國內投資額有明顯改善,他將不會與任何國家簽訂新貿易協議。

看來談判英美貿易協議的主動權已轉到拜登手中。美國作為英國的最大貿易夥伴和境外最大投資者,英國脫歐後令該國的經貿更依賴美國。我認為在這勢態之下,英國將更趨向為美國全球政策服務。

脫歐已改變英美關係

根據多名英美現任及前任官員的訪問,有分析提出英國脫歐已深刻改變了英美關係。首先,曾任前克林頓和奧巴馬政府美國國家安全委員會歐洲事務高級官員的庫普錢(Charles Kupchan)說,英國脫歐已使倫敦失去在歐盟內的重要性。雖然美國仍會致電倫敦和視其為盟友,但已排在布魯塞爾、巴黎和柏林之後。

第二,有拜登親信認為,前總統特朗普對歐盟和北約不信任,故他視英國為更重要的歐洲夥伴。首相約翰遜便與特朗普交好,希望他連任總統後即時與英國達成貿易協議。但拜登政府只會因應拜登的優先考慮去制定貿易協議。奧巴馬時期的國家情報總監克拉珀(James Clapper)表示,拜登的首要任務是重建國內秩序,與英國達成貿易協議並非優先考慮。

第三,奧巴馬和特朗普政府的駐英國副大使盧肯斯(Lewis Lukens)認為,英美貿易協議最快都要到2022年才可有望達成。庫普錢也同意,約翰遜需要等到拜登上任第二年,貿協才有望成事,主要原因是民主黨在參眾兩院內都未有絕大多數優勢。

第四,有英國高級外交官認定,英美倘無法盡快達成貿易協議,將成為約翰遜政府的一大政治打擊。但以經濟利益而言,未來英美貿易協議將帶來的差別並不顯著。例如,2018年英美兩國已是雙方的最大對外直接投資國,建議中的英美貿易協議只會為兩國合共每年23萬億美元GDP增加額外100億美元。

有保守黨政客擔心英美貿易談判將進一步分化跨大西洋合作關係。英國下議院外交事務委員會主席董勤達(Tom Tugendhat)說,英國應該與美國共同加入《全面與進步跨太平洋夥伴關係協定》(CPTPP),與日本、加拿大和澳洲等攜手抗衡中國與日俱增的經濟影響力。董勤達指出,英國應與拜登政府緊密合作,於全球規管改革、碳排放收費和維護規則為本的機制上與中國對抗。

第五,對於拜登政府而言,如果想今年內達成英美貿易協議,美國國會必須於今年7月前授予「快速通道」(fast track)權限去簽訂協議,美國貿易代表便必須於4月1日前把協議草案提交予國會。因為第一輪英美貿易談判已於去年10月底完結,拜登政府需時重新審批談判文件,能趕及交予國會審批的可能性非常低。

第六,有很多民主黨人對約翰遜持負面評價。他們認定約翰遜錯誤落重注在特朗普身上,但實情是就算特朗普能成功連任,英美貿易協議也不會快速達成。他們指約翰遜團隊缺乏跟民主黨合作的關係,並提及約翰遜於2016年批評奧巴馬是「部分肯尼亞總統」(part-Kenyan president)的種族主義言論。

第七,縱使拜登團隊尊重英國脫歐決定,但很多民主黨人相信英國脫歐是執行上差劣的政策。國務卿布林肯稱,英國脫歐完全是個爛攤子(total mess),庫普錢則指脫歐已削弱英國在世界的重要性。他們都慨嘆英國已失去影響歐盟27國的力量,使美國也失去了曾在歐盟內最重要會員國的影響力。

大多民主黨人感到英國脫歐只加速了冷戰結束以來的一個歐洲地緣政治趨勢:法國和德國漸比英國更重要。參議員墨菲(Chris Murphy)便直言美國應先與歐盟達成貿易協議,而非與英國。眾議院籌款委員會(House Ways and Means Committee)主席尼爾(Richard Neal)已敦促拜登政府盡快啟動對歐盟的貿易談判。

以上觀點似乎都指向一個事態發展方向:英國將須加倍努力去滿足美國要求,才有望從拜登手上得到這份英美貿易協議。

為美國全球政策服務

在1月下旬,有英國政府高級官員承認在2021年達成英美貿易協議已不現實。英國前駐美國大使達羅克(Sir Kim Darroch)更稱,能在拜登第一個任期內達成英美貿易協議的可能性已不大,因為英國並非拜登的優先考慮。他坦言,英國只是個有6500萬人口的中型國家,美國的首要考慮是與歐盟和CPTPP先達成貿易協議。

另外,農業和藥劑一直都是英美之間較具爭議的貿易議題,短期內在這兩方面較難達成任何協議。在現時美國政黨政治嚴重分化的形勢之下,任何貿易協議草案都有很大可能被國會內的撕裂爭端所阻撓而不能通過。於是,最近有英國學者便乾脆提出,保守黨政府可以爭取盡快跟拜登政府於今年內達成一份「微型協議」(mini deal),退而求其次地只以減低現存雙邊關稅為目標,毋須達成一份全面英美貿易協議。

根據以上分析,我們可以透視的是,因為英國脫歐削弱了她能對沖歐美的戰略自主性及可與世界各國進行貿易談判的籌碼,已經令英國於經貿上更趨依賴美國。拜登政府自然會順勢利用這個勢態,繼續向英國開出更多條件去滿足美國全球戰略需求,但根本實情是美國短期內能與英國達成貿易協議的可能性不高。

於是,英國正被美國微妙地引導成為服務美國全球政策的差役工具,正在增加英國與美國聯盟跟中國、俄羅斯、北韓和伊朗等國家對抗的可能性和衝突風險。我於是認為,既然與美國達成新貿易協議的經濟利益並非想像中那麼大,為保存英國脫歐後的戰略自主性,約翰遜乾脆不用那麼焦急與拜登達成任何貿易協議。

英國巴斯大學政治、語言及國際研究學系副教授

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