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2021年3月12日

鄭宏泰 陸觀豪

財政預算蕭規曹隨 未能因時制宜

是年度《財政預算案》萬眾矚目,期望亦高,卻乏善足陳,癥結是欠缺視野,蕭規曹隨,未能透視瘟疫過後,作更好綢繆,為復原鋪路,也偏離一貫之穩健理財。疫苗已經面世,抗疫已露曙光,財政預算應放眼復原,帶領香港走出衰退失業困局,讓經濟步入新常態,發揮中外樞紐、左右逢源之優勢。教人失望者,是雷聲大雨點小,予人欠自信之印象。就建議每人派發5000元電子消費券為例,對其具體目標及效益便語焉不詳。

去年新冠狀病毒肺炎席捲全球,令供應鏈支離破碎,需求鏈青黃不接,通脹若有若無,乖離傳統經濟理論,中央銀行以就業為先,即使經濟可能「過熱」也在所不計,所以量化寬鬆揮之不去,通脹隱憂日見深重。近日美國國債無端波動,正反映市場與官員有分歧。若利率不跌反升,股市勢必下滑,慎防歷史重演(2000年)衰退通縮齊放、失業惡化,難怪聯邦儲備局步步為營。

言歸香港,失業率較諸20年前SARS瘟疫時有過之而無不及。官方統計是7.0%,就業不足率是3.8%。若換個角度看,失業即是聲稱待業,遭裁員而無固定職業者定義上是就業不足,其實是失業。若按實際情況論,失業率應升至11%(7%+3.8%)之高。

失業數據統計應及時

失業數據來自綜合戶口統計,資料搜集及分析繁複嚴謹,不免滯後。然際此非常時期,統計須及時,否則措施難以因時制宜。例如美國達拉斯聯邦儲備銀行,去年4月起編纂簡易統計補遺,5月份失業率(17.2%,高於官方統計)見頂後回落,徘徊於12%。今年1月底是11.4%(官方6.9%)。若比對申領失業援助等同類統計印證,似更接近現實。

預算案建議之「失業」擔保借貸,雪中送炭,有否經濟效益,視乎是否對症下藥。就業市場今非昔比,結構轉變頗大,合約及短期職位局部取代傳統長期職位。何謂失業?前文提及之定義問題頓成關鍵。現實與課本有差距,爭議頗大,實益難料。

預算案之基調,明顯假設經濟恢復常態是瘟疫及社會動亂以前(2019年中)之狀況,故蕭規曹隨。不過抗疫經年,大眾作息以至文娛康樂已有改變,例如音樂會、田徑球賽、會議展覽等大型活動難復舊觀,而資訊科技普遍,新興生產及辦公模式有變亦影響深遠。以投資銀行為例,環球限制出入境,外地公幹改為視像會議,反提高效率。過往花幾天處理者,現在幾小時辦妥,節省時間開支。牽一髮而動全身,航空、飲食、賓館等行業陷入困境,節流裁員,也不肯定能渡過難關。不少行業也同病相憐,今後恐怕面目全非。

經濟新常態,新興行業冒起。據美國《華爾街日報》(The Wall Street Journal)報道,市郊房屋及電子商務需求殷切,相關行業招聘急增。瘟疫肆虐,彈性上班及家居工作普遍,遷居市郊可節省開支。網上購物普遍慣常,新供應鏈應運而生,物流倉庫方興未艾。經濟轉型,勞工市場難免失衡,當務之急,是縮短調整期。

經濟衰退曠日持久,或陷入蕭條,復甦無期,影響就業。美國勞工統計局(Bureau of Labor Statistics)估算每10年之市場變化,最近更新2019至29年之數據。四大受影響之工種有櫃枱收銀員、運輸票務員、禮賓接待員、酒店接待員。其實自動化當道,已步向式微;瘟疫來勢洶洶,或面臨淘汰。反之,科技及醫療等如虎添翼,尤其資訊及電腦相關者。不過招聘條件較高,而且編制精簡,失業率短期難見回落,便是此道理。破舊立新,是天地規律,如何與時並進,乃政府領導之重大考驗。

保就業措施成效不彰

香港經濟是外向型,港元先後掛鈎英鎊及美元,貨幣手段無用武之地,刺激經濟局限財政手段。故此公共理財之一貫原則,是自給自足之餘,積穀防饑,應付不時之需。去年政府動用儲備支撐經濟,赤字創新紀錄,然而經濟仍疲憊不堪,顯然未對症下藥。

財政手段刺激經濟,竅門是拋磚引玉;美國之抗疫保就業計劃(Paycheck Protection Program)深識箇中關鍵。以僱員為本,借助聯邦社會保障架構推動,政府擔保發薪,也間接支援店舖經營。受薪者之開銷是他人收入,收支循環不息,產生幾何級乘數效應,濟燃眉之急,從未來稅收回籠本金。

反觀香港保就業計劃,但求行政方便,以僱主為本,不保證悉數發薪,不保障不減薪,也不保障不放假扣薪。更不可思議者,是連鎖超級市場應政府要求,左手收取補貼,右手派發回贈,互相抵消,變成城中笑話,難怪成效不彰。

其實香港公共財政並不複雜,經常歲入(薪俸利得稅、差餉物業稅、印花交易稅等)穩定,經常歲出(教育、房屋、醫療、福利等)固定,基本原則是平衡收支。前財政司夏鼎基(Philip Haddon-Cave)任內綜合傳統理財哲學於預算案動議之講詞,值得重溫。

簡言之,經常收入足以應付經常開支,非經常開支以非經常收入應付。公共服務用者自付,民生必需及社會福利等除外。基礎設施建設,如力有不逮,成立公營企業(如地下鐵路)或官督商辦(如過海隧道),集資興建,按市場規律經營。每年度預算案審時度勢,調整稅種稅階稅率,減輕市民負擔而不影響稅收;調節開支比重緩急,因時制宜不失穩健。更重要者,預算案並非政治工具,不以拉近貧富為目的,不以扶植行業為政策。數十載連年盈餘絕非僥幸。

何謂經常開支?何謂非經常開支?是實務也是政治,如何拿捏是學問。猶記得環球金融海嘯後,經濟低沉,人民幣連年升值,港元聯繫滙率輸入通脹,困擾社會民生。2011年度預算案初次推出紓困措施,包括減免公屋租金及差餉、補貼水電費等,其實移形換影,抵消輸入通脹對民生之影響。以2012年綜合消費物價指數為例,上升4.1%;若還原政府補貼及假設港元脫鈎升值,重新計算,升幅也相同,不是巧合。政客食髓知味,年年訴求,酌情減免變成經常開支,是後話。

此外,該年預算案提出向強制性公積金賬戶注資6000元,補貼投資及外滙損失,減低未來長者福利之壓力。可惜政客短視,政府息事寧人,臨門改為全民發放。若堅持初衷,即使淨收益年率低至2%,滴水成河,10年來本息複利計,也累積7313元之多,得失高低立見。去年政客故伎重施,倡議全民派發1萬元,即使理據不充分,政府也順應訴求。

英國大文豪狄更斯(Charles Dickens)之雋語:「最好時刻,也是最壞時刻。」瘟疫肆虐經年,環球經濟衰退,困擾社會民生,乃戰後最惡劣者。所謂危中有機,催化新舊經濟之交接,壓縮過渡期,又一番新氣象。

資訊科技普遍,令遙距離辦公、視像會議、自動化運作等不再是紙上談兵,節省時間與費用。在產業破舊立新背景下,若掌握奧妙,因時制宜,可收事半功倍之效。可惜預算案未見可令失業復舊觀之策,與《施政報告》同樣是蕭規曹隨,穩定大局有餘,前瞻未來不足。

未提港元數碼化藍圖

以貨幣銀行為例,真正數碼貨幣(不是比特幣等所謂加密貨幣)面世有期,革新電子錢包及儲值支付平台,網上銀行服務脫胎換骨,影響貨幣金融行業深遠。數字人民幣正在大灣區實地測試,反觀港元好整以暇,官員作風官僚,但推動虛擬銀行卻不遺餘力。港元發行數碼化藍圖,預算案未見交代,明顯落後於大勢。

又以推廣電能車為例,既是環保也是交通問題,預算案仍糾纏於私家車徵稅。若借鑑大灣區經驗,從智慧公共巴士做起,整理大數據,分析供求,檢討路線,靈活調動車隊,因時制宜調節班次。地上地下集體運輸互相配合下,可有效減低私家車需求,改善交通壅塞及環境質素,可一舉兩得。

兩年以來,香港先後經歷社會動盪及瘟疫洗禮,元氣大傷,而且餘波未了。新舊經濟交接之際,也是新舊常態轉捩點,除逆境自強,更應未雨綢繆。蕭規曹隨,難以應對前所未見之變局。資訊科技一日千里、數碼金融如箭在弦,氣候變化挑戰全球。如何因時制宜,有更好籌劃,實考驗領導人之視野與魄力。

鄭宏泰是香港中文大學香港亞太研究所副所長 (執行)、全球中國研究計劃聯合召集人、社會與政治發展研究中心主任;陸觀豪是退休銀行家,亞太研究所名譽研究員、工商管理學院客座教授

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