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2021年2月26日

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入不敷支變常態 理財方略須重構

財政司司長陳茂波周三宣讀新一年度《財政預算案》時,引言開首說,過去一年,大家都經歷了很不一樣的生活。其實,很不一樣的還有政府的財政狀況,經歷十五年盈餘靜好歲月形勢逆轉,今年更錄得破紀錄的二千七百五十六億元財赤,展望未來五個年度也難整體收支平衡。政府開支大增,收入難以趕上,導致財政儲備急劇縮減。當入不敷支變成常態,開源節流又左支右絀,便須重構理財哲學,以新觀念應付困境。

當前狀況不可謂不嚴峻,根據中期預測,政府經營賬目在二○二一/二二年度起至二○二五/二六年度,連續五個年度赤字,非經營賬目在二○二二/二三年度至二○二四/二五年度也見紅,確是赤字連年,尚未計及往後可能再推出退稅及其他紓困措施。陳茂波昨天重申要「睇餸食飯」,財赤是否結構性,視乎政府以什麼態度開源節流。

開源節流從來說易行難,在目前的社會氛圍下就更渺茫。預算案指出,赤字主因是開支增長較收入增長快,尤以經常開支為甚。涉及教育、社會福利及衞生的資源佔經常開支近六成,這部分最動不得,否則影響民生。若由政府自身做起,薪酬開支佔部門經常開支近六成,壓縮空間有限。再者,很多紓困措施原意屬一次性,卻輾轉成為恒常,逆境時要惠民,好境時也要還富於民。

說到增加收入,香港乃開放型經濟體,向來稅基狹窄,庫房收入極波動,政府所倚重的印花稅及土地收益至為明顯,以二○二○/二一年度為例,中環一幅貴重商業用地延遲推出,便導致地價收入較預測大減三百多億元。在目前的經濟環境下,陳茂波承認有想過調整利得稅及薪俸稅,最終選擇按兵不動,又坦言暫不具條件引入新稅項。因此,政府決定提高股票印花稅算是相當勇進,即使各界罵聲四起,財爺也絕不退讓,財庫局局長許正宇更表明無Plan B,反映庫房在在需財。

作為逆流財爺,走舊路開源阻力必定大,陳茂波挖空心思嘗試拉上補下,首先食過返尋味從房屋儲備金回撥應急,下年度金額增至二百三十億元;同時把手伸向未來基金,拿二百五十億元投資收益撥歸政府收入。未來基金是前任財政司司長曾俊華在二○一六年度撥款設立,陳茂波過去的幾份預算案均冷處理,現在忽然變成救生圈。

然而,上述兩項基金回撥是有期限的,並非可持續收入來源,政府隱現透過長期發債增加收入的手影,並以綠色債券試水溫。綠債在香港非新事物,之前已有發行,集資所得放進基本工程儲備基金,亦算作政府收入,但跟以往不同,今次不單大幅增加未來五年發債額至一千七百五十五億元,還特別強調增發綠債可紓緩政府以現有資源承付資本性支出的財政壓力;又說有了兩項基金回撥及綠債,即使面對未來數年財赤,財政儲備仍可維持相對穩健。政府着意長期發債填財赤可謂呼之欲出,具體不一定是為經常開支融資,或會以特定名目包裝,實質殊途同歸。

會計師出身的陳茂波千方百計替政府另闢財源,彌補未許樂觀的經常收入,無非是要穩住財政儲備,保持在相當於十二至十三個月的政府開支,不能再縮水,否則會動搖市場信心及信貸評級。這水平看似仍豐裕,實際恐如「蜑家雞見水,睇得唔飲得」。以二○二一/二二年度預算列出的八千零一十億元財政儲備,背後有三成二是指定用途基金例如基本工程儲備基金等;另有三成二來自土地基金,早歸入未來基金用來投資;餘下約三成六是政府一般收入賬目的錢,應是最易動用,卻只有二千八百多億元,比想像中更捉襟見肘。

以往的預算案總有些篇幅談論理財哲學,至近年已鮮有所聞。當財政儲備豐厚、流水賬連年錄得盈餘,自然不用太費神開源節流。現在無論經濟及財政狀況均是回歸以來最嚴峻,入不敷支變成常態,有必要慎重檢視原有方略是否仍行之有效,政府發債應付開支是否不再屬於禁忌?除了加稅加費之外,還有什麼方法可在不損市民福祉下,接通新收入來源?應該堂堂正正拿出一套新思維來面對新形勢。

 

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