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2021年2月8日

余偉麒

緬甸政變解碼

緬甸軍方上周發動政變奪權,國務資政昂山素姬、總統溫敏及多名黨內高層被軍方拘捕。軍方同時控制緬甸政府,解散議會,並運用憲法賦予的權力以國家安全為由頒令為期一年的緊急狀態令。突如其來的政變令西方國家嘩然,紛紛指摘緬甸軍方斷送了多年以來艱苦經營的民主過渡契機。筆者早於5年前在《信報》的一篇文章中已經點出軍事政變才是緬甸政局最基本的還原模式(default mode)【註】,現在倒要釐清政變為何會在這刻發生,並嘗試推測往後的政局發展。

緬甸於去年11月舉行大選,親軍方的前執政黨聯邦鞏固與發展黨(USDP,鞏固發展黨)慘敗,令很多緬甸政治觀察家及學者大跌眼鏡(包括筆者在內)。事實上,鞏固發展黨即使在上屆選舉把政權拱手相讓,軍方跟其裙帶利益集團仍然牢牢把握着國家的經濟命脈,並同時藉着民主過渡的氣氛,吸引外資改善經濟,最大得益者還是親軍方的裙帶資本家。理論上,只要這群利益集團能團結一致,鞏固發展黨還是能夠控制經濟資源分配,從而在往後的選舉再次得到市民的支持而獲勝,情況就像柬埔寨近30年來的政治進化一樣。

軍方謀重演柬埔寨式政治進化

為結束多年內戰,柬埔寨衝突各方在聯合國的調停下,於1990年11月達成了《柬埔寨衝突全面政治解決協定》,組織民族聯合政府,並在1993年舉行大選,受到西方國家支持的「爭取柬埔寨獨立、中立、和平與合作民族團結陣線」(民族團結陣線)由於不能取得過半數議席,不得不和有軍方背景的柬埔寨人民黨(人民黨)組織聯合政府。

在達成和平協議後,柬埔寨軍方迅速把資產轉移至人民黨,令人民黨掌握着龐大的財政資源,在往後每5年一次的大選中,逐步重奪大多數議席,由1993年的38.2%增至1998年的41.4%,2003年上升至47.4%,2008年取得過半數議席的58.1%,從而重掌政權,在2018年選舉中更加得到76.8%的壓倒性勝利(當然背後有選舉不公的情況)。相反,民族團結陣線缺乏財政資源,選情節節後退,奪得議席比率由1993年的45.5%,跌至1998年的31.7%,最後在2018年只得5.89%。

親軍方政黨慘敗成政變導火線

柬埔寨政治生態的演變正好說明,在野政黨若能實質地掌握國家的資源分配,在裙帶資本主義的結構下,必定能夠在往後的選舉中反敗為勝。無獨有偶,緬甸軍方完成2008年憲章後,把資產注入新成立的鞏固發展黨,而當時全國民主聯盟(全民盟)因為昂山素姬仍被軟禁而杯葛選舉,鞏固發展黨就在沒有競爭下於2010年大選中獲勝。隨後總統吳登盛釋放昂山素姬,全民盟在一股民主熱潮籠罩下在2015年大選中奪得超過三分之二的議席。在軍方的盤算中,鞏固發展黨即使在這次選舉落敗,卻仍掌握龐大資源,大有可能重演柬埔寨人民黨的經驗,日後重整旗鼓,在西方國家認可的選舉規則下重奪國家執政權。

可惜事與願違,鞏固發展黨在2020年11月舉行的全國大選中慘敗,非但未能收復上屆選舉所失的議席,更在上下議院再損失多8個議席,共只得33席。反之,全民盟增添6席,以396席再度全權控制上下議會。

理論上,各地的選舉工程在新冠肺炎疫情影響下,還能夠全國總動員的便只有鞏固發展黨和全民盟,而資源豐盛的鞏固發展黨本應佔盡優勢。可是,昂山素姬的光環在緬甸國內似乎並沒有因為羅興亞危機而減退,選舉結果更暴露出鞏固發展黨未能有效運用其資源分配及動員能力優勢重掌政權的現實。軍方頓然醒覺柬埔寨人民黨的經驗似乎不大可能在緬甸的鞏固發展黨身上重現,因此必須作出迅速反應,以更直接的方法重奪政權。

與此同時,西方國家正忙於處理內部矛盾及應付新冠肺炎疫情,中國國家主席習近平就在1月中旬到訪緬甸,簽了數以十億美元計的基建協議。軍方現在策動政變,機會成本相對比較低。

軍方成功發動政變,但並不代表可以一勞永逸。要解決社會運作上的一些結構性問題,軍方大有可能要先花點時間重建其中央集權的統治模式,才可再次退居幕後。

核心內圍與非核心外圍斷關係

緬甸人口約有5400萬,大城市如仰光和曼德勒合共只有約560萬人口,佔全國人口大概10%,即有大約90%人口住在比較細小的城市甚至乎村落,以國家統計局的數字來推斷,全國有大約六成人口從事漁農業,從此可以推算超過半數人口是住在比較偏遠的地方。

城市人和鄉村人對國家的要求有很大的分別,國家經濟起飛不會直接帶動農村經濟,相反若然政府無法妥善處理,貧富懸殊將會日益嚴重。而往往伴隨着經濟發展的,就是環境污染,又或是地方政府強徵農地以作工商業發展,嚴重影響農民生活,所以核心內圍(大城市)與非核心外圍(農村)的矛盾一直存在。

以往軍政府就是運用利益來巴結村代表,梳理城鄉矛盾。政府利用村代表在村民心目中的權威,再以修路、興建學校、醫院等公共設施來換取村民的支持。可是,自2012年後,隨着國家開放經濟,窮鄉僻壤的公共設施開始由國際志願團體承辦,削弱了邊陲地區對核心內圍的依賴性,中央集權的關係鏈在少數民族區及鄉間出現斷層。筆者在2012年至2018年在撣邦巴奧自治區(Pa-O Self-Administered Zone)做研究時便親身領略到,村民的訴求由從前對中央集權制度的依賴,逐漸轉移至近年已成功落地化(localisation)的國際非政府組織(NGO),而村代表反而成為權力鬥爭的磨心,上不達,下不至。

要「修補」中央-邊陲這串關係鏈,軍政府必須重新操控核心外圍的資源控制權,重建邊陲對中央的依賴性,相信這亦是軍方在這次政變行動中希望達到的目的之一。軍方宣布實施緊急狀態令,為期一年,但這並不代表一年後昂山素姬及其黨羽會被釋放,更加不要期盼一年後軍方會舉行一次公平、公開、公正的選舉。前車可鑑,軍方在1988年8月8日強烈鎮壓當時的民主運動,雖以國家安全為由稱暫時接管國家事務,但還是要兩年後才舉行大選,最終仍是不願承認大選結果,昂山素姬被軟禁,軍方藉詞要修改國家憲法,一改便是18年。

這次政變過後,緬甸軍人就像鄰近國家(泰國、柬埔寨)的軍官一樣,走出了軍營就沒有打算返回去!國家將會面臨更加強硬的垂直操控,民族自治區亦會名存實亡,當然這會引來少數民族的反抗,但緬甸從建國以來就面對內部民族分裂,軍政府大可一如既往,藉詞保衞國家領土完整,合理化軍政府強奪而來的權力。

制裁難望奏效 昂山後繼無人

當然,這次軍事政變會令西方國家強烈不滿,緬甸軍政府可能要面對西方國家制裁,但根據以往經驗,制裁力度相當有限,況且緬甸是中國「一帶一路」及藍海策略中的重要一環,只要有中國強大的財力作為後盾,西方國家的制裁根本不能傷及裙帶資本家的利益,軍政府還是可以利用資源分配的控制權來操控社會秩序。同時,緬甸作為東南亞的小國,沒有國際野心,留在東南亞國家聯盟(ASEAN)就已足夠滿足國家外交所需,所以軍政府大可坦然面對西方國家的制裁。

最後,不得不提軍方的另外一個盤算。昂山素姬已年屆75,她還有多少魄力帶領緬甸的民主運動呢?況且,昂山素姬對外民主對內獨裁,全民盟在她多年領導下都沒有接班人,若果軍政府在若干年後才安排大選,全民盟的號召力一定大不如前,加上軍方及其裙帶集團多年來在民族區內進行分化,勢令鞏固發展黨成為唯一大黨,屆時要在民主選舉中勝出亦絕非不可能。

余偉麒  英國巴斯大學政治、語言、國際研究博士;治學文社成員

註:〈民主過渡似走鋼索〉2015年11月14日

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