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2021年2月1日

黃裕舜 政思故我在

論選舉、協商與管治

想談一談香港政制發展及管治。

現時絕大部分圍繞香港政制的討論,皆缺乏了兩種基本認知。

第一,對管治及民主等政治學原則的立體了解。

第二,對香港獨有的政治現實的透徹掌握。

筆者不是政客,所以以下討論皆是以政治哲學角度出發,嘗試以盡量客觀(不過並不代表中立)的理論框架,探討選舉和管治,以及管治本質與實體應用之間的互動關係。

一、為何要管治?論政府的正當性

一個政府,手握其公民法律上的生死大權,同時也是民眾權利的最後把關者。有的人認為政府應當放任讓公民自行定奪政策及生命路向,並盡其所能地自我抑制政府對人民生活所做出的干涉。有的則認為一個缺乏政府監管或介入的自由社會,只會締造更為不公不平等的「假自由社會」。但之所以這些問題具備爭議性,乃是因為政府本身的正當性(legitimacy)是一個所有公民及管治者皆需要面對的問題:一個沒有正當性的政府,並不能在現存的道德原因及顧慮之上,給予公民額外的應然理由去遵守其法規。依法而治(rule by law)與法治(rule of law)兩者之間,最根本的差異,便是政府是否具備足夠的道德權威,去讓公民義務權責上必須接受其管治及所施行的法律。

正當性此概念,歷史悠長,橫跨中西。從柏拉圖對哲學家皇帝(Philosopher-King)的情有獨鍾,到阿奎那(Thomas Aquinas)對公民利益與管治家意志的必然重疊,從儒家思想對管治者的德行及由既有關係倫理推衍出來的管治藝術,再到現代西方法學對法律的規範性根基追溯,正當性,當之無愧地是古今中西政治哲學的主要支柱之一。我們這裏沒有空間去一一詳細探討以上眾觀點。我反而倒想提出一個原創性的框架,對以上做出綜合概括。

結果正當性

一個正當的政府,必須具備以下三大元素。某些政權(或政府模式)可能在個別維度上表現較優,但整體的正當性,需要任何政權都必須在三大範疇裏可滿足到最低限度條件(minimum conditions)。也即是說,一個政權並不能因自身滿足到其一條件,而忽略其二或三的考慮。舉個類比來說,弄一個羊腩煲需要羊肉、醬汁、枝竹,哪怕你的羊肉是多麼高質素(甚至是沒有瘦肉精的天然羊肉),若沒有醬汁或枝竹,就不能稱得上為羊腩煲。

第一,政權必須具備結果正當性(outcome legitimacy)。一個可參考的具體測試如下:若個別人民A、B、C的生活質素在現有政權X下並未能達致最為基本的「足夠門檻」(sufficientarian threshold),而且假設他們相比起生活在另外一個平行時空裏的近似政權Y下,核心利益的保障遠遠來得遜色(核心利益包括實際需求──溫飽安暖,以及情感需求──感受到政府對人民最為基本的尊重及包容等),那政權X便能被視為對於這些人來說,乃是結果不正當。

太抽象?

就拿全球新冠疫情下死傷枕藉的、或戰亂頻頻而民眾居無定所的、或因政見及身份認同而不被社會接納的國家國民──這些人或是政權的直接受害者,或是政權失職所導致的間接受害者。統治他們的政權,對於這些人士來說,絕非結果正當,這乃是因為政權的存在正在威脅着這些人的核心利益。管治者並未能「為民」而「愛民」,而是「害民」而「反民」。

當然,有人會說,什麼叫做核心利益?核心利益誰來定奪?但我則反問,若三餐不得溫飽、每天飽受饑荒及戰亂所困擾、顛沛流離,這些人核心利益還不算是受到侵害,那究竟人存在是為何?權利這道德觀念的構建又是為何?坦白說,我並不相信徹底的道德相對論──免於瘟疫或壓迫的自由,相信是一個綜觀全球各地,所有人民皆有的共同需要和渴望。

程序正當性

第二,政權必須滿足程序正當性(procedural legitimacy)。舉個具創意的例子:假設地球某天被(進擊的)巨人侵略霸佔。若一名善良的巨人君主,因為其一時三刻對人類的喜好,而決定不將任何人類殺戮,甚至為該區人民謀良好福祉,我們大可認為他滿足以上結果正當的要求。

但若此巨人君主某一天忽然改變主意,要將人類趕盡殺絕,此決定絕非任何人能夠改變或逆轉的事實。在此情況下,我們顯然可見,這巨人管治下的國度並沒有合適的程序或制衡,可限制巨人的權力。政權必須具備並能夠順利應用持之以恒(stable)而受公民接納(public agreeability)的篩選及管治程序,才能避免有如以上進擊巨人的情況出現。

這是否代表選舉民主是唯一程序正當的制度?筆者並不認為這武斷的蓋棺定論具備理論基礎。但須知道,任何管治系統皆需要合理合情的篩選遴選程序,以確保管治成功的基礎並非或然(random)。任何成熟的政治體制,並不能取決於一名單一個體(個人或群體),不受規矩約束或主導的行為。換句話說,管治成功不能靠「撞彩」、而必須出於能維持穩定善治的程序。賢能政治又好、民主制度有好、參與式管治也好,世上沒有唯一的成功政治體制,但肯定有程序塌陷的失敗體制。

觀感正當性

第三,政權必須具有觀感正當性(perceptual legitimacy)。政府若要推行有為有能的管治,需要一定的民意及民心基礎。無論是選舉性民主或非選舉性民主、非民主制度還是民主制度的國家,若沒有了民眾對政權最基本的感官肯定,任何政策法律推行,也只能是紙上談兵。政治本身便是一門與觀感及情緒密不可分的藝術──若民眾主觀地生活在誠惶誠恐、朝不保夕的心理下,就算他們擁有着客觀條件上最為優渥的生活,也不能說是活在善治之下。民眾心理、價值觀、文化因社會而異,並從而衍生出不同的主觀認可標準。

為何歐洲大部分國家皆認為歐盟成立確實對自身自治形成限制,但不同政權及民眾卻對此限制的反應如此南轅北轍?原因除了是因為不同國家在歐盟融合下得益各異,也源自民眾對「歐洲命運共同體」的主觀認同。若民眾確實對「跨歐洲」(Pan-Europeanism)此願景抱有正面憧憬的話,那歐盟所加於其國家上的限制,自然會被合理化為理所當然的妥協及讓步。反之,若民眾本身對歐盟的想像共同體毫無歸屬感的話,歐盟的所作所為,只會被視為對主權及民權的踐踏。不信我?詳可對比一下,英國、荷蘭、西班牙、匈牙利等地曾興起的反歐思潮,以及德國、法國、比利時等較為親歐的國家的公民態度。

結果、程序、觀感。三者缺一不可。

二、為何要選舉?協商與選舉之爭

在此理論框架下,我們又應當如何了解近日來,香港有關香港行政長官篩選及任命方法的爭議?

有個別人士認為,香港特首應當以協商形式產出,以解決現時香港出現的種種問題。也有人認為現時的選舉系統不宜任意更改,必須慎重行事。當然,也有人認為香港政制缺乏內部競爭及制衡,更缺乏根本的正當性:若連現時有限的民主元素也剝奪,相信只會令香港政局邁向更加不穩,令深層次矛盾全面升溫。

箇中有前輩將此討論追溯至《基本法》當初磋商及制定之時的過程,雖然當時的考慮未必完全適用於現有政治實況,卻絕對有參考價值。也有人將香港與內地做比較,不過這樣的比較,似乎明顯忽略了香港獨一無二的歷史軌跡及社會價值觀。

退一步來說,姑勿論是直接選舉還是現時香港的1200人委員會選舉,賢能協商還是民主選舉,我們都必須從以上的三條主軸作為論政及衡量基礎,才能梳理出一套基本邏輯倫理來。

再談協商。理論上,協商管治制度所包含的範圍,可以大至全城「共商」,小至一人「自商」──所以,與其說協商是一套即定綑綁的制度,倒不如看清楚其本身模棱兩可的本質。同時,能制定協商規則及程序者,能對協商制產生根本性影響。我先撇除最壞的盤算──我假設協商者具備一定程度的代表性,能夠大致反映市民大眾的廣泛利益。我甚至假設協商所沿用的程序乃是,由一眾人在公平公正的條件下辯論、討論、批判議題,實事求是地找尋一個最少人反對的議案或某一個候選人。最後,我也不妨再「鬆章」,再假設協商倡議下仍有一定程度的競爭性。如果只有一個候選人入閘,而對於候選人,協商者連最基本的審視及討論也沒有的話,這不叫協商,而是推舉、委任、挑選。挑選是否有利於政局穩定及整體政權正當性,此須另計。

次要三條件

在這些前提下,我不排除協商制度也許能夠在某些特定情況下,遴選出對大多數民眾具備實際了解及關懷的「賢能」,達致結果正當性。類比來說說,一間大企業的主席,可能會諮詢其管理層及與高層商討,並從內部遴選合適的接班人。選出來的候選人,儘管沒有經歷公司上下員工及顧客選舉洗禮,卻理應能達致理想效果,將公司利益最大化。

但政治管治不同於企業管理。民眾間的利益會有交錯及衝突、政治領袖權力過大對受影響民眾所帶來的衝擊也遠比公司主席對社會帶來的為甚(Facebook、Twitter,這些大企業可能為例外,也可參考龐大對沖基金與公民在r/wallstreetbets的對抗),而協商者能否知道民眾實際所急所需,這些都是未知之數。更何況,在任何地方推動成功的協商制,需要協商者能夠代表廣泛市民心聲,而並非單純的權貴及既得利益集團。這更需要協商者能夠對公民利益負責任。這些重重問題下,協商能否維持結果正當性,絕對值得商榷。

那程序公義呢?理論上,協商制並不等同於獨裁制,也不等同於威權制。協商與會者只要能持續而透明地代表公民利益及權利,把他們聲音帶進政策釐定及候選人「挑選」過程當中,甚至遠比受金錢或其他外在性因素影響的民主選舉為佳。同時,以尋覓共識及解決辦法(而並非單純勝出選舉)作為協商目標的體制,也可在關鍵時刻將分歧減至最少,讓參選者投放更多時間在於做實事,而不是贏選舉的「門面功夫」過程中。

但理論並非現實,而協商制是否合乎程序公義,仍然取決於三大次要條件:第一,協商者能否代表及表述絕大多數人的心聲及價值觀?第二,協商者若貪腐濫權、弄權為樂、中飽私囊、是非顛倒,有沒有適度的制衡或制裁機制?第三,協商者有沒有實際原因或誘因去捍衞民利?若協商制未能滿足以上條件,則只會淪為「圍爐取暖」,甚至助長貪腐滋生。須知道,問題並非出於協商制本身所蘊含的原則,而是制度設計及利用者的利益關係及政治分贓。

如何滿足以上三大次要條件?有幾點實際措施可以考慮。首先,協商制有沒有適當的任期限制,從而防止利益集團滋生,繁衍出與民眾利益脫節的山頭政治?再說,協商過程當中,會否對少數權益及權利有基本保障,確保他們有發言權、否決權,以及程序制定權?最後,若協商團體缺乏輪替,或是出現嚴重的跨代利益輸送,協商則只會淪為被人詬病的橡皮圖章過程──協商者的薪酬,會否考慮與大眾利益指標(例如:人均中位數收入、社會平等、公民權利等情況)掛鈎?

最後說到觀感層面。政府在民眾眼中觀感正面與否,與政府是否具備管治威信,能否撼動不公不平架構,可否將理性溫和的異見者擺平而招攬進管治體制內,可否推動長遠變革及短中期政策調整,皆是息息相關。若在一個多年以來已經習慣某種政治制度實際實行的政治體制裏,對現有制度進行大刀闊斧的變革,再設立一個與現有思維及原則南轅北轍的制度,此過程必然是困難的。而這些困難障礙背後,反映着體制中人以及普遍市民對管治的既有期望。要改變,不是不行,但必須具備公眾說服力。家家有本難念的經。不同的社會情況及歷史,也會培育出不同的政治需求及價值觀。

須知道,體制上的各自發揮,並不代表政治上的切割,更往往是維護整體政治完整的關鍵。這大可被視為一種良性分工,而並非惡性的分庭抗禮。

有學者認為,協商制比代議或直選制更高效率。但綜觀絕大部分有關協商制的學術論文(包括有關中國內地由協商方法選出的政協制度),絕大部分人不會視效率為一個本質上重要(intrinsically important)的衡量標準。高效率的破壞,遠比低效率的建設來的令人可怕。協商制也許能減少(或篩走)異議、防止反對聲音以正式手法阻止法案通過,在目的主導的討論過程當中,將雜音快速地排走──但現有問題的根源(包括既得利益集團及以民眾名義行民眾不義)一日不清除,協商制的效率都不會真正地有用武之地。反之,高效率的破壞,只會是對此城管治的蠶食。

一個城市的健康政治發展,固然需要將其與別有用心的勢力干涉絕緣,更需要其管治階層與民眾大眾接軌,讓民心得以融入體制之中。管治階層與民眾必須有着良性的雙向互動。這並不代表體制要全面放權,但需要制度中人願意放「心」──放下對權力的執着、放下對民眾不必要的防範、放下某些政治偏見主宰的作繭自困。

三、為何要普選?論港政制改革路

香港現有特首選舉沿用的有限民主制,又能否為香港政治變革帶來新氣象?

現時香港的管治手法,究竟能否達致結果正當、程序正當、觀感正當?

民怨積累並非一日之寒。與其只怪責現任政府,倒不如反思一下,香港回歸後多年,為何權力分配只能是「建制」與「泛民」,前者要求保皇,後者要求即時民主化,在這兩者之間搖擺?

2015年的政改方案,本應是一個破局的契機,讓港人與中央能在一個史無前例的政治體制內尋覓一個破格的妥協方案。但結果呢?泛民認為中央不願意讓步,中央也不放心香港可以「一步到位」──最終因雙方膠着及2014年始的政治矛盾白熱化而被否決。

為何當時有能力者解說者,沒有嘗試挺身而出?為何沒能力解說者,卻將港人與中央之間關係愈描愈黑,最終推至一個對立位上?為何願意做實事者,卻被群眾聲音淹沒?

拿這些來說,並非為了翻舊帳,而是來印證,其實中央和港人一直都有得選。只不過可以及應該為我們選、為我們謀福利、為我們說話爭取的人,可以說是不懂爭取,也可說是沒有爭取,又或者(筆者最為傾向相信這)就算嘗試了,但人力總是敵不過時代撕裂的命運。應當負上責任的,不應是普遍港人,而是一小撮能夠影響大局的政客和「政治家」的一念之差,或是民粹主義與反權威主義對香港民主化進程的壟斷,或是用意識形態取代一切理性政治的反噬。錯的也不是大部分香港人,而是誤認為將中港矛盾上綱上線至國際國內鬥爭層面,是會對香港和國家有幫助的人士。

但我們也應當從反思中發現,問題並非出在香港民主制是否間接還是直接,我們可否普選還是不能,而是現有選舉制度的候選人篩選機制及既得利益者,是如何地將普遍市民及中產排斥在外、是如何的不貼地、是如何地令人失望。

we deserve better

回歸無華的現在。

在香港獨有的政治文化及歷史進程下,以及普遍港人骨子裏溫和務實的思維模式中,理性而循序漸進的普選──正如《基本法》四十五條中所指──本應有助於提高港府的正當性及管治執政能力。作為中國一部分的城市,香港選舉要有一定的把關,以確保港人不會僭越國家安全的底線,這也是無可厚非的。這是歷史遺留下來的產物,也是理論上香港長遠民主化的必經階段之一。

筆者相信絕大多數港人多年以來對普選的追求,背後反映的並非要奪權,也決不應是奪權(企圖真正奪權者,當然居心叵測),而是想政府能對其問責。

管好香港,便是對中央問責。管好我們的城市,便是對港人問責。兩者之間,原則上沒有衝突,因為港人也是國家的一部分。

所以民主化的前進道路,還是要走的。但如何去走,如何去尋找一個將中央及港人之間信任重新建立、將港人與國家利益重新融和、將香港獨有的特色地位在「一國」之內發揮──這些問題,易問難解。嘗試解答這些問題的人未必會得到很多人認同。但我們仍要去試,因為we deserve better。

因為我們值得一個更好的未來。

黃裕舜

牛津政治評論總編輯、《時代》雜誌撰稿人、香港羅德學人

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