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2021年1月27日

謝國生 趙耀華 龍虎山下

突破成規 增闢財源

香港一向高度依賴來自物業市場交易的地價收入和印花稅,作為政府主要財政來源,但兩種稅收均與經濟周期掛鈎,波動性高,長遠難成穩定收入來源。面對2019冠狀病毒病威脅下的嚴峻經濟環境,筆者認為當局應另闢蹊徑,透過破格思維力求財政穩健均衡。

給庫房收支把脈

【圖1】顯示,稅收為公共財政最大收入來源,自2014/15至2019/20年度期間,在政府總收入中,利得稅佔22.44%至31.16%;薪俸稅佔8.42%至12.86%;地價收入佔13.53%至26.59%。

財政預算收入主要來自地價收入,波動性最高,2003/04年度總值為54億元,2017/18年度則高達1648億元,難怪高地價政策備受非議,亦令人懷疑地價收入能否充當穩定可靠的收入來源。整體收入中另一重要來源是印花稅,從【圖1】可見,近6年來佔政府收入10.8%至15.64%;其餘則為投資收入及其他收入。庫房收入有大約七成來自稅收,較為單一,在公共開支日增的情況下,可持續之道在於開源。

根據2020/21年度的開支預算,教育方面開支為996億元(20.5%)、社會福利939億元(19.3%)、衞生871億元(17.9%),合共佔政府經常開支總額2806億元(57.7%)。公共開支即政府開支加上房屋委員會及其他基金的開支,每年佔本地生產總值(GDP)約15%至22%,最近已臻高位,預料更會在短期內進一步提升。

至於儲備,回歸後香港特區雖然屢有財政盈餘,但2019/20年度則出現赤字,約相當於同年GDP的1.3%。上次出現財政赤字是在2000年代初,亦即亞洲金融危機之後及2003年沙士爆發之前【圖2】。2003年10月,香港財政儲備只有0.234萬億元,處於史上低位,而在2019年1月則為1.2萬億元,達歷史高位。

截至2020年3月底,本港財政儲備高達1.16萬億元,以全港人口計算,每人平均15.4萬元,佔2019年GDP的40.5%或政府開支191%。由此衍生出連串問題:如何投資有道,以確保妥善管理儲備?怎樣維持財政高效和透明度?釐定財政儲備水平準則何在?財政政策應否改革,以平衡收支?要利民紓困,應否動用財政儲備?

上兩個財政年度,特區政府在管理累積財政盈餘方面都採取較具前瞻性的策略,其中包括提供稅項寬免,以增強企業的競爭力;投資未來;投資預防措施,如防患醫療護理、培訓、再培訓,以及社會企業。此等措施旨在提升社會和經濟發展的競爭力,並確保公共財政健全。

為財政開源鋪路

當前疫病肆虐,加上中美在貿易、經濟發展方面摩擦持續、英國脫歐以及中東和亞洲地緣政治風險,本港短期內仍面臨經濟下行帶來的重大挑戰。基於中美關係惡化,世界政治、經濟形勢今後更為波詭雲譎,香港作為中國內地及世界其他地區的門戶角色,難免受制於各項不確定性。

針對新冠肺炎大流行,特區政府透過「防疫抗疫基金」,已先後推出多輪紓困措施,又以擴張性開支提供經濟援助,財政儲備跌至約8000億元。踏入2021年,世界各地相繼推行疫苗接種計劃,但疫前的經濟「常態」未必能夠迅速恢復。

《基本法》規定香港特區的財政預算量入為出,政府須審慎理財,同時力保國際金融中心地位。筆者認為解讀《基本法》不宜墨守成規,因為要應對前所未有的新冠疫情,即使財政赤字維持數年也無可厚非。為達財政穩健和維持國際競爭力的目標,具體措施包括提高國際金融、航運、貿易中心和國際航空樞紐地位,強化全球離岸人民幣業務、國際資產管理中心及風險管理中心功能,推動金融、商貿、物流、專業服務等向高增值方向發展,以及發展創新和科技事業等等。

公共財政方面,針對特區未來財政赤字或會持續此一難題,務須藉破格思維制定長遠財政策略,在不同範疇開源,以增加穩定收入。可行方法之一,在於推動「明日大嶼」以配合可持續發展的方向。要解決房屋問題,填海是治本的方法。按「明日大嶼」規劃及工程研究的建議,東涌擴展計劃將會提供約49600個住宅單位,既可增加房屋供應及土地儲備,亦可為政府帶來可觀的長遠財政收入。根據香港測量師學會的估算,交椅洲人工島的私人住宅及商業地的賣地收入已達7070億至11430億元,足以應付首階段發展工程的開支。

新發展三大動能

首先,創業可帶動經濟更上一層樓,使經濟活動多元化,在低迷時期有助刺激經濟復甦。投資推廣署的《2019年初創企業統計調查》顯示,相對於2017年,2019年全港初創企業增至3184家,增幅達42.8%;僱員12478人,增幅更高達97.4%。

除本地以外,此等初創企業的創辦人亦來自世界各地,包括美國、中國內地、英國、法國及澳洲。一如其他發達經濟體,創業活動已漸成本港經濟結構的重要一環,在當前備受疫情左右的經濟困局下,更尤其如此。特區政府應以寬鬆包容的政策,推動及支援各年齡組別人士創業,令本地經濟結構更多元化。

其次,長者潛力不容忽視。按特區政府統計處2016年公布的人口預測,本港人口老化在未來20年將加快步伐。2018至2038年,老年人口的數字和比率將分別從127萬和17.9%增至244萬和31.9%。換言之,在2038年,幾乎每3個香港人中,就有1人為65歲或以上的長者。

香港作為一個知識型經濟體,長者繼續工作的潛能和對經濟的潛在貢獻,無疑較一般傳統勞動力市場為高。若要釋放年長人口的生產力,則需要利用相應的基礎設施及前瞻性政策加以配合,務求達到《聯合國老年人原則》中確立的5項標準:獨立、參與、照顧、自我充實和尊嚴。為長者謀求福祉之餘,可讓他們在新經濟中繼續發揮所長,甚至參與創新活動。

2017年10月,林鄭月娥以行政長官身份發表其任內的首份《施政報告》,提及「在安老方面,我們不會把人口高齡化視為威脅公共財政的問題,反之藉此契機開拓更多有效照顧長者的服務。」事實上,新一代長者中不乏健康且活力充沛的一群,整體教育程度也較高,自然可為社會繼續貢獻力量。當局若能推動支援長者就業和終身學習的計劃,將有助本地經濟復甦。

第三,由香港社會服務聯會成立的「社會創新及創業發展基金」因應高齡人口,在2017年建立了一個容納各方參與的樂齡科技平台,從而檢視了多項具廣泛應用潛力的樂齡科技產品及服務,以推廣樂齡科技在本港的發展及應用。

歐美各國和日本近年也在樂齡科技的研究投放大量資源,當中涉及綠色環境、能源、保健和醫療等領域,以改善老齡化社會的生活質素為最終目標。面對世界人口持續老化,香港憑藉本身的基礎科研,結合深圳的創新及科技,在有關產品及服務市場上定能大有可為。

謝國生為港大經管學院金融學首席講師、新界鄉議局當然執行委員;趙耀華為港大經管學院副教授

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