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2021年1月25日

何喜華

安得工廈庇萬家

近年公營房屋持續供不應求,輪候編配公屋時間屢創新高,雖然剛公布的《長遠房屋策略》周年報告中指出,當局已覓得未來10年興建公營房屋的土地,惟遠水難救近火,政府有必要適時推出中短期措施解燃眉之急。

除倡議開發土地增建公屋,民間團體過去多年一直倡議當局發展過渡性房屋,當中包括嘗試把整幢工廈改建為社會房屋,以求增加房屋供應。本會上月獲運輸及房屋局屬下的委員會批出撥款,嘗試於觀塘發展本港首幢工廈改建住屋的項目,可是當中挑戰處處,計劃能否成功落實仍屬未知之數。

自2017年上任後,特首林鄭月娥首次把發展過渡性房屋納入為政府的房屋供應選項,屬政策一大突破。除了成立專責小組統籌過渡性房屋的供應事宜外,亦聯繫各部門簡化並豁免申請程序,更主動向立法會申請撥款,為參與提供過渡性房屋的計劃提供資助,目標是爭取在未來3年提供1.5萬個過渡性房屋單位,以回應輪候冊家庭的迫切住屋需要。

其中一項最富挑戰的項目,便是透過活化工廈改建過渡性房屋。事實上,不少舊式工廈位處市區優越位置,極為便利住戶起居生活;加上改裝工廈遠較建屋快捷,短期內可大量提供適切住屋予弱勢社群。然而,工廈業主缺乏經濟誘因把物業改建為房屋,同時亦面對改劃用途、相關費用、行政程序等問題。過去數年,政府成功促成在城市規劃委員會同意,容讓在指定地帶讓已作整幢改裝的工廈,用作為期不多於5年的臨時住屋用途,相關工廈業主可免收地契豁免書費用和相關行政費;每個改裝後的單位,平均可獲最多55萬元的資助。

工廈供應增 改裝欠誘因

為倡議政府加強力度推動改裝工廈項目,本會2018年曾進行研究,發現全港約1400幢工業大廈中,有約120幢單一業權持有的私人工廈,不但位處市區便利位置,更是三面臨街,具先天優勢可以較低成本改裝,每幢可提供100多個至300個具天然照明及通風單位,估計最少可於短期內提供約1.8萬個住用單位,大大增加短期房屋供應。雖然政府推出上述「鬆綁」措施後,讓工廈業主節省多項行政程序及工程要求,惟政府至今仍未在商言商,處理業主對成本及收支平衡的考慮。

社協自2016年起便構思上述改裝工廈項目,除了檢視現行政策規定外,亦點算全港單一業主擁有整幢工廈業權的工廈,並嘗試物色個別業主,探討展開改裝工程的可行性研究。縱使當局其後提供改裝資助,並豁免上述部分費用,不少工廈業主仍基於缺乏經濟誘因而卻步。經歷多月商討,本會去年中成功接觸觀塘區單一業權工廈業主,磋商改裝為過渡性房屋,預計可改建成為約116個單位,服務逾370名居民。

直至去年12月24日,「支援非政府機構推行過渡性房屋項目的資助計劃」評審委員會,成功批出資助上述項目。然而,在推行上述項目時卻困難重重︰

(1)現行資助不包結構性改動及龐大還原費用,打擊工廈業主參與計劃

首先,改建工廈作住屋至今仍未有「零的突破」,最致命原因是政策並不資助結構性改動工程。現時當局提供每個社會房屋單位55萬元的資助額,只涵蓋非結構性的工程(包括︰內部裝修、照明、通風等等),卻未有包括結構性改動的費用(包括︰建築物牆身、符合住宅要求的消防系統、電梯設備等)。

究其原因,當局或認為公帑只能用於非結構的改動項目上,避免予人有向業主進行利益輸送之嫌。

根據熟悉改裝工廈的專業人士估算,假設改建整幢工廈可提供100個人均面積不少於7平方米的過渡性房屋單位推算,結構性改動開支動輒3000萬至4000萬元,視乎樓宇質素而定,費用需要業主自行承擔。

再者,推行過渡性房屋須獲發臨時土地用途許可(通常不多於5年),許可屆滿後,視乎情況,業主可能要還原結構,費用亦最少2000萬至3000萬元,保守估計,工廈業主可能須自行承擔逾半億元開支。要求工廈業主以慈善價出租單位改作為過渡性房屋已非易事,就算有業主願意不收分毫租金租予營運機構,若業主仍可能要承擔逾半億元費用;試問在現實情況下,又怎會有工廈業主願意參與?

(2)財政支援不足,項目欠可持續性

現時當局僅資助改裝費用,卻未有包括資助營運機構承租工廈的租金;營運機構曾就計劃作初步財務估算,單是承租整幢工廈的租金開支,假設以觀塘現時承租工廈月租15至20元平方呎計算,假設樓面面積為3萬平方呎,每月租金已高達60萬元,5年總租金已3600萬元。

由於出租物業對象為低下階層市民,必須考慮居民的負擔能力,租金水平不能過高,較樂觀的估算總租金收入約為2000萬港元,營運機構須自行承擔逾1000萬港元的租金開支。

再者,計劃並未有包括期內的人手及日常營運支出,包括︰社會服務人員、保安管理、清潔、樓宇保養維修等開支,當中涉及逾900萬元,營運機構須承擔金額逾2000萬元的開支。由於項目屬自負盈虧推行,沉重的財政開支嚴重削弱項目的可持續性。

(3)營運機構乏現金流 難承受收入下行風險

營運機構發展項目期間須負擔每月向業主支付的租金,以應付未有租金收入期間所需的龐大現金流,一般機構難以承擔;加上租金收入存有極大不確定因素,包括住戶因經濟下行面臨失業或就業不足,致未能如期交租,或可收回租金因與住戶收入掛鈎,租金收入在住戶入息下調至同步下跌,直接減少租金收入,大大增加營運機構的財務風險。

(4)乏資金推社會服務 無從發揮扶貧功能

過渡性房屋的入住對象皆為弱勢社群,入住後除可即時解決弱勢家庭住屋需要外,同時亦可建立扶貧平台,提供相應社會服務和生活支援,扶助弱勢住戶和人士。不過,現行資助計劃未有正視項目的扶貧元素,無提供人手及資源提供社會福利服務,甚或促進住戶互助之計劃;營運機構只能「望天打卦」,寄望個別私人或家族慈善基金對項目感興趣,始獲撥款支援上述開支,令項目中能否包含社會服務面向,存在不確定因素。

(5)未有專業人手協助協調、監督施工及營運

此外,由於項目涉及大量專業技術,包括︰建築發展、樓宇管理及保養維修、租務政策、租務管理、大廈保安服務,乃至項目營運監督等,當中均涉及各個專業範疇,這些並非社會服務機構所熟悉的。因此在項目推行上極需要其他專業服務介入,導致項目存有諸多難以確定的風險。試問又有那些機構有能力和甘願冒上這些險?

改建作住屋 政府須進取

可以預期的是,房屋問題在未來最少10至15年仍相當嚴峻,過渡性房屋應屬持續供應的一大選項。考慮過渡性房屋存在的必要性,當局應將其納入為長遠房屋政策之中,定期估算過渡性房屋的需求,並提供新增用地及興建的資源。既然特區政府認同上述發展方向,便應更積極進取改善政策,支持改建工廈發展作過渡性房屋。

(1)訂明過渡性房屋定位,正名為「社會房屋」

由於預期房屋問題短期內難以改善,過渡性房屋應屬持續供應的一大選項。考慮過渡性房屋(transitional social housing)存在的必要性,過渡性房屋的定位亦應由原來的過渡性質,改為恒常、非過渡的持續房屋供應選項,因此應正名為「社會房屋」(social housing)。

為體現社會房屋作為公營房屋的一大項目,政府當局應制定和修訂相關法例,訂明社會房屋的角色和定位,並把過渡性房屋納入長遠房屋策略中,同時訂立供應目標、持續維持其供應量、穩定興建及營運所需的財政投入,解決基層市民的住屋需要。

此外,在社會房屋具有法定的公營房屋地位後,日後如改建工廈作為社會房屋項目,當局便可依法動用公帑資助作結構性改動工程,甚或立例訂明延長臨時土地用途作房屋供應可不多於10年或20年,以減低業主改建整幢工廈作住屋的成本,從而增加房屋供應。

(2)增加財政承擔,確保項目財務穩定

猶如發展其他過渡性房屋的取態,政府對改裝工廈的參與不應停留於鼓勵業主與非政府機構合作,由民間主導設計及營運的模式推行,令當中所有營運風險、維修管理責任及租金壓力均轉嫁至非政府機構及業主身上。目前非政府機構需要直接向業主承租整幢物業,變相擔任「二房東」,政府亦未能承諾租賃雙方於租金「包底」,導致租金壓力直接落在營運機構身上,一般非牟利機構難以承受如此巨大的營運風險。為此,當局應強化參與角色,為非牟利機構肩起承擔責任,包括直接承租參與改裝為過渡性房屋的工廈,或為承租參與計劃的營運機構提供租金津貼。

(3)設立營運基金,撥款支援社會服務

為照顧各營運機構不同的財政狀況,當局應設立營運基金,支援營運機構有足夠的資金流,以便應付各階段的開支,同時亦應在真正獲得租金收入前,確保營運機構有一定資金支付予工廈業主的租金。此外,由於過渡性房屋亦是重要扶貧平台,當局應在發展過渡性房屋計劃中增加撥款支援推行社會服務和生活支援項目,強化對弱勢住戶和人士的支援。

(4)安排專業人手協助,須增業主參加誘因

政府及其他公營房屋機構(例如︰香港房屋委員會、香港房屋協會、市區重建局)均有多年興建及管理房屋的經驗,處理上述房屋事務可謂瞭若指掌,為此當局應委派前線人員參與,協助營運機構推行,長遠而言或可把過渡性房屋的統籌發展、項目規劃、建造、營運及管理,交由現行公營房屋機構負責,納入其恒常工作的一部分。另方面,現時當局承諾工廈業主可豁免更改土地用途僅5年,連同改裝需時近年,真正容讓居民入住時間僅3年多,導致項目效益及欠吸引力;當局宜把豁免更改土地用途年期進一步延長至10年或更長,惠及租戶可居住較長時間,亦能增加工廈業主參與計劃的誘因,增加過渡性房屋的供應。

特首在去年《施政報告》中,感慨安居對市民實在太重要,明言安居樂業是民心所向的基礎;如今廣建房屋千萬間的目標清晰,為求「安得工廈庇萬家」,是否更應多做一點、多走一步?

何喜華  香港社區組織協會主任

 

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