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2020年9月7日

屠海鳴

為什麼說「三權分立」是偽命題

近來,香港的政治制度成為輿論焦點。有人認為,香港的政治制度延續了港英時代的特點,屬於「三權分立」;有人認為,無論是回歸前、還是回歸後,香港從來沒有「三權分立」。

那麼,香港的政治制度到底是什麼特性呢?釐清這個問題,必須從權力的來源、權力的構成角度進行理性分析。筆者認為,香港的政治制度屬於行政主導、相互制約、司法獨立,所謂「三權分立」的確是偽命題。

需要準確認識「三權分立」

「三權分立」理論源於孟德斯鳩,行政、立法、司法機構通過不同途徑產生,這樣三者就可以相互制約,避免濫用權力。從學術的角度看,這個理論非常理想;但從實踐的角度看,如果一個國家、一個地區的權力均等地分配給行政、立法和司法,沒有哪一方具有相對權威,行政、立法、司法三方難免內耗不斷,效率低下,並不能實現科學有效治理,反而會浪費許多社會資源。當今世界,只有美國的總統制接近於「三權分立」,即使在美國,總統的權力也遠遠大於立法和司法機構。

那些認為香港延續港英時代傳統、政治制度屬於「三權分立」的人,存在兩個事實錯誤和一個邏輯錯誤。

首先,港英時代的香港並無「三權分立」。回歸前的28任香港總督都是集行政、立法、司法、軍事大權於一身,港督兼任立法局主席,立法局議員絕大多數由港督委任。到了末代總督彭定康執政時期,做了一些民主改革,但其「民主成色」遠遠不及今日的香港。

其次,曾長期管治香港的英國並非實行「三權分立」的制度。英國實行的是君主立憲的議會制度,議會第一大黨的黨魁出任首相,首相也是議員;因此,行政與立法高度重合,由於大多數議員屬於執政黨陣營,政府的議案很容易在議會通過。

再次,香港不是一個國家,不符合「三權分立」的邏輯。「三權分立」屬於國家層面政治制度的一種模式,香港是中國的一個特別行政區。如果香港特區的管治權由行政、立法、司法三方均等分割,那麼,中央的權力豈不是被完全排除在外了?「一國兩制」的「一國」原則就無法落實,這從邏輯上講不通。

香港作為中國的一個特別行政區,行政、立法、司法三權都源於中央的授權,也都在中央的權力之下。這其中,需要釐清幾個關鍵問題。

三權是在中央授權之下

其一,香港的「三權」從何而來?香港現有的行政、立法、司法三權不是從英國人那裏繼承下來的。1997年7月1日,英國將香港的主權和治權一起移交給中國,中國恢復對香港行使主權,這主要體現在國防和外交上;對治權則進行了分解,涉及國家層面的權力,由中央行使;涉及香港內部事務的權力,則授予香港。具體授予香港了哪些權力?《基本法》早已訂明。

其二,香港的「三權」並非與中央完全切斷。香港特區享有高度自治權,但「高度自治」不能挑戰、侵害中央的權力,所謂「井水不犯河水」也有這個含義。認真研讀《基本法》就會發現,除了國防、外交由中央直接管理之外,中央還通過許多間接方式落實全面管治權。行政方面,行政長官由中央任命,並向特區和中央負責;立法方面,立法會通過的法案需要行政長官簽署,簽署的法案要向全國人大常委會備案,全國人大常委會擁有法案的合憲監督權,若不合憲則會發還失效;司法方面,《基本法》的解釋權在全國人大常委會,全國人大常委會亦可以頒布全國性法律直接在香港實施。

這種制度設計清晰地表明,三權在中央權力之下,與某些國家「三權分立」的制度模式有本質的區別。

行政長官權力超然於三權

一些人對「行政長官的權力超然於行政、立法、司法」這個觀點不能接受;其實,這個觀點是有充足法律依據的。

行政長官是特區之首,也是特區政府之首。因而,其權力可分成兩部分來看。

作為特區政府之首,其權力主要局限於處理香港內部事務,局限於處理社會秩序恒常下的事務。

作為特區之首,其權力則非常廣泛。首先,在香港的政治構架中,行政長官發揮着核心和中樞作用。比如,《基本法》第四十八條規定:行政長官可以簽署立法會通過的法案,公布法律;簽署立法會通過的《財政預算案》,將財政預算、決算報中央人民政府備案;提名並報請中央人民政府任命政府主要官員;依照法定程序任免各級法院法官。這些權力橫跨行政、立法、司法,說明其權力遠超於立法機關和審判機關首長。

其次,在緊急情況下,行政長官會同行政會議擁有廣泛的管治權。香港的《緊急情況規例條例》(《緊急法》)授予行政長官如下權力:在認為屬緊急情況或危害公共安全的情況時,行政長官會同行政會議可訂立「任何合乎公眾利益的規例」,而不需要通過立法會。去年出台的「禁止蒙面法」,今年做出「立法會選舉押後一年」的決定,正是援引《緊急法》做出的。行政會議成員囊括了部分政府官員、部分立法會議員,以及社會賢達人士,是行政長官的智囊團,這個權力實際上是由行政長官和行政會議共同構成的。

再次,在對上、對外各種事務中,行政長官是香港的「首席代表」。一年一度的香港特區向中央政府述職,由行政長官出面;香港維護國家安全委員會主席,由行政長官出任;香港以「中國香港」的身份參與國際活動,由行政長官出席。同時,行政長官有直達中央的通道,而立法會和香港法院都沒有。這些都體現出行政長官的權力超然於三權;因此,行政長官的權力在中央全面管治權之下、在香港的行政、立法、司法三權之上。

釐清和弄懂了這些關係,你就會清晰的明白,香港的「三權分立」在法理上、邏輯上、政治制度設計上,都是行不通、也不可能行得通的。

港區全國政協委員、香港新時代發展智庫主席

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