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2020年8月15日

黃伯農

英國「雙脫鈎」國家安全謀劃

7月下旬,美國國務卿蓬佩奧出訪英國,除了與首相約翰遜和外相藍韜文會面外,也出席了由美英右翼智庫Henry Jackson Society主持的會議,與保守黨鷹派會面,他稱讚英國禁用華為。

早前約翰遜改變年初時將採用華為5G技術的決定,宣布棄用華為,導致英中關係急轉直下,反映美英右翼勢力正推動英國與中國脫鈎:「脫中」。本文提出英國雖成為美中科技地緣政治競爭中的「搖擺國家」(swing state),但也反映英國於脫歐和美中對抗的壓力下,英國經貿依賴美國的物質條件正於短期內把英國推向「雙脫鈎」,即以「五眼聯盟」與歐洲和中國脫鈎的雙重危機。

結合「脫歐」與「脫中」

過去兩個月,英國安全及情報界發生了兩件值得注意的事。第一件是6月28日首相府正式任命了首席對歐盟談判官弗羅斯特(David Frost)兼任「國家安全顧問」(national security adviser)。

雖然弗羅斯特曾任英國駐丹麥大使,但他於2013年離開公務員隊伍,後於2016年被時任外相約翰遜任命為「特別顧問」,屬政治任命。因為「國家安全顧問」一直由公務員擔任,約翰遜任命弗羅斯特引起黨內外猛烈批評。例如,前首相文翠珊和保守黨元老黑格(William Hague)批評弗羅斯特缺乏直接經驗,前國家安全顧問Lord Ricketts更批評約翰遜置政治忠誠於專長經驗之上。

可是,弗羅斯特的任命標誌着約翰遜國家安全政策的兩個方向。首先,弗羅斯特是首席對歐盟談判官,反映約翰遜欲將年底脫歐進程正式與英國國家安全政策合併謀劃。英國會因為脫歐而更需要與美國、加拿大、澳洲和紐西蘭的「五眼聯盟」加強關係,以其情報網絡構建脫歐後的「全球英國」(Global Britain)經貿體系,才可長遠跟歐盟競爭。

第二個方向是,弗羅斯特將以「五眼脫歐」謀劃與近來美英右翼勢力倡議的「五眼脫中」謀劃結合,建構「全球英國」。弗羅斯特一直與美英右翼智庫如Henry Jackson Society保持政治聯繫,這政治背景也促成了2016至2018年他被時任外相約翰遜任命為特別顧問的原因。弗羅斯特被指將採取對中國更強硬的政策,近來約翰遜政府改變對華為的立場應與他有關,但這做法也引發保守黨內和建制精英分裂。

引發黨內建制分裂

第二件值得注意的事是7月中旬弗羅斯特上任後不久,保守黨內出現嘩變。下議院「情報及安全委員會」(Intelligence and Security Committee)的9名議會成員需要自行選舉委員會主席。情報及安全委員會具監察英國情報安全機構、政策和官員的權力。當時身為保守黨黨鞭的劉易斯(Julian Lewis)被黨委派主持委員會選舉,而前交通大臣格雷林(Chris Grayling)則被視為約翰遜屬意的主席人選。惟劉易斯秘密地與反對黨工黨和蘇格蘭民族黨的4名委員會會員聯合,使自己當選了主席,擊敗了格雷林。

約翰遜隨即驅逐劉易斯出黨,並褫奪其黨鞭身份。7月下旬,劉易斯主持的下議院情報及安全委員會出版了一份關於俄羅斯的報告,強烈批評歷屆政府忽視俄羅斯的崛起和未有調查克里姆林宮干預2016年脫歐公投的事。約翰遜政府即時回應,否認情報機構不力,堅持不會將英國情報機構如何滲透克里姆林宮的資料與情報及安全委員會分享。

針對以上動態,我有兩個觀察:第一,約翰遜的「雙脫鈎」國家安全政策謀劃引起保守黨內外和建制精英的不滿,主要原因是「雙脫鈎」策略損害了很多人的既得利益。第二,事態發展反映英國的情報安全界已被政治化而現分裂,約翰遜也自然會透過強化集權措施去奪回情報安全部門的控制權。

英國已成「搖擺國家」

然而,現實是英國已成「搖擺國家」。7月中旬,英國政府宣布禁用華為後一星期,有報道指約翰遜政府私下向華為解釋,禁用華為是來自特朗普政府壓力的「地緣政治」原因,稱若然特朗普今年11月敗選和美國反中政策有變,英國或可再改變決定,容許華為參與英國5G網絡建設。

美中角力白熱化,現實主義下英國只能選擇美國。英美除了是盟友,重要的是美國是英國的最大貿易夥伴,中國只排第五。根據英國政府最新統計,2018年英美貿易總額為1975億英鎊(佔總體14.9%),而英中貿易總額只有672億英鎊(佔總體5.1%);美國大概是中國的3倍。貿易賬而言,英國從與美國貿易得共442億英鎊順差,英中貿易則有220億英鎊逆差。

這情況與德國有差別,自2016年起,中國已成為德國最大貿易夥伴,貿易賬也有改善傾向,故此,德國與英國於美中之間作出不同取態,也是相當現實。

最近有德國民意調查便顯示,在COVID-19疫情之下,有73%的德國人對美國印象不佳。相比,只有36%的德國人對中國印象變差。另外,雖然有37%的受訪者認為德國應同美國保持緊密關係,但有36%受訪者認為現與中國建立緊密關係更為重要。相比去年9月一份調查中,對同一問題作答的受訪者比例分別為50%和24%。

可見美國疫情已削弱了德國人對美國經濟前景和德美關係的信心。有德國智庫分析,德國人現「親中疏美」心態是出於現實經濟利益考量,跟英國暫選擇「親美疏中」的考慮方法相同。

說到底,英國正面對脫歐危機,於美國逼英國於美中之間選邊的壓力下,因為美國是英國最大的經貿夥伴和投資者,英國便現實地選擇了美國,而且想從美國手上得到脫歐後英美經貿協議,是出於短期利益考量。

所以,若果英國未來與美國簽訂經貿協議後,因為禁用華為會使英國經濟損失多達68億英鎊,也令英國5G發展推遲2至3年和耗費高20億英鎊等問題,英國便需要再改變對華為的決定。

跟北京對抗轉移視線

另外,由於約翰遜政府正面對疫情第二波危機,以及被批評處理第一波疫情不善,棄用華為和以香港問題與北京對抗等也可轉移公眾視線,實合乎民粹政治規律。

我認為,疫情導致英美經濟衰退,加上脫歐困局的結構性限制,英國已成為美國打壓中國的一隻地緣政治棋子。可是,長遠美國經濟前景不明朗,美元下跌導致美國資產貶值,普通分析對美元和美國經濟失信心,這趨勢會否持續和如何影響美英經貿關係仍有待觀察。但若指望11月大選後入主白宮主人翁可使美國經濟快速復甦,我未敢樂觀,恐怕英國「雙脫鈎」會把國家推向更大的危機。

英國巴斯大學政治、語言及國際研究系副教授

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