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2020年6月3日

文偉恩

國安法來了 法庭可做什麼

中央政府終於出手,直接為香港訂立《國家安全法》。可以預期,必然有人就《國安法》向法庭提出司法覆核。《國安法》既然是一條法律,那就屬於法律問題,專門和只會處理法律問題的法庭,又會怎樣應對?

由於整個立法程序分兩個階段,因此有兩個可以提出司法覆核的機會。第一是全國人民代表大會通過《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定(草案)》的議案,授權人大常委會制定「港區國安法」具體條文;第二是人大常委會完成草擬條文後,納入《基本法》附件三,再根據第18條在香港公布實施,毋須經立法會進行本地立法。

惟第一個機會早於2015年已被法庭抹殺。當年梁麗幗就人大常委會「8.31決定」提出司法覆核,法庭沒有判其敗訴,而是拒絕受理(效果等同敗訴)。法官在〈梁麗幗 訴 政務司司長〉(案件編號:HCAL 31/2015)的判詞中提出兩個拒絕受理的理由:第一,香港法庭沒有司法管轄權去審理人大常委會作出的決定。第二,在行使司法管轄權時,法庭應避免介入那些結果尚未確定的程序,那是由於這類干預只會流於學術性或多餘的。

至於第二個機會,即當人大正式把「港區國安法」納入附件三後,香港特別行政區按照《基本法》第18條在香港公布實施。由於作出「公布」這個行為的,必然是特區政府或其官員,故法庭有司法管轄權去審理。

然而,法庭會否受理,還要看一個基本的法律概念,就是在司法覆核案件中,只能引用地位較高的法律作為覆核地位較低的法律的理據,不能相反,也不能以地位相同的法律作覆核理據。換句話說,可以引用《基本法》作為覆核一條本地主體法律的理據,也可以引用一條本地主體法律作為覆核附屬法例的理據。惟不能逆反,例如以一條附屬法例來挑戰主體法例是否合法,或用一條主體法例來挑戰《基本法》。也不可能引用一條法律來指另一條地位相同的法律違法,例如不能以《基本法》內某一條條文去覆核另一條條文是否違反《基本法》。

要是這樣,法庭怎樣處理「港區國安法」的司法覆核,將會出現兩方面的可能性。

遇司法覆核兩個可能性

第一,法庭可以簡單地認為,附件三內的法律是不可能違反《基本法》內的其他條文的,也不可以用某條條文來挑戰附件三內的法律是否符合《基本法》,故不會給予司法覆核許可──即不受理案件;或儘管受理案件,也會敗訴。

第二,法庭會受理案件,但會把《國安法》詮釋至不牴觸《基本法》任何條文。雖然表面看來,《國安法》的內容似乎有可能違反《基本法》其他條文的規定,例如可能會削弱《基本法》第27條訂明香港市民享有的言論、新聞、出版、集會、結社、遊行等自由;第39條訂明香港市民享有《公民權利和政治權利國際公約》和《經濟、社會與文化權利的國際公約》中的權利,等等。

但基於《基本法》內的條文不可能互相牴觸和挑戰的概念,法庭會認為《國安法》不可能,也不應該削弱該等條文賦予香港市民的自由和權利,於是會把《國安法》的內容詮釋至符合這些條文的規定,方能生效。這個做法是普通法一貫的傳統及原則。

中央政府直接為香港訂立《國安法》,不論在社會和法律層面,都製造很多不確定和不穩定元素。法庭作為其中一個必然和重要的持份者,究竟會按照法律完全服膺於人大的權力,還是運用法律給予的空間,維護香港市民的自由和權利,將會被視為它為捍衞法治作出多少貢獻,抑或成為法治崩解的其中一個原因。

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