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2020年4月27日

林緻茵

中央如何向行政長官「發出指令」

由《基本法》22條和兩辦「監督權」所引起的激烈討論,源自長久以來有關香港管治權的爭議,亦預示未來將會出現更多類似的矛盾:按中央對香港形勢的研判,它將會更加敢於運用《基本法》中屬於中央的權力,然而《基本法》對於這些權力的運用,未有提供詳盡規定和機制。故2014年前後,不少研究港澳事務的內地法律學者已着手就《基本法》裏屬於中央管治權的各項條款,進行機制化和細則化的工作,讓中央權力可以「備用」。按內地學者(如饒戈平)的說法,這些權力涉及:中央對行政長官和主要官員選拔、任命、監督、罷免的相關制度與程序、行政長官對中央負責的制度安排、中央就有關事務向特首發指令的制度等等。《基本法》已頒布30周年,在如何讓《基本法》與時俱進的前提下,內地學者提出的中央權力機制化的方向,值得香港關注和討論。

中央指令權的來源

學者建議機制化的其中一條條文,是《基本法》第48條有關行政長官職權中的第八項:「執行中央人民政府就本法規定的有關事務發出的指令」,即所謂的中央指令權。到底指令涉及哪些的範圍?如何發揮效力?

這一項權力,是源自《基本法》第43條中,行政長官的「雙重負責」要求:他/她既是香港特區政府的首長,也是香港特別行政區的首長,既要對香港特別行政區負責,也要對中央人民政府負責。在「一國兩制」的運作上,行政長官「雙重負責」的設定,有助他/她發揮居中協調的功能。但由於《基本法》並沒有明文規定行政長官應透過哪些具體機制對中央「負責」,回歸後中央與行政長官之間建立了「述職」的慣例,作為行政長官向中央負責的形式之一。自第一任行政長官起,述職的例行程序已逐步建立。

指令範圍有多大?

相對於由43條所衍生的述職制度,第48條所提及的「中央指令」的範圍較含糊。「就本法規定的有關事務」包括哪些?一般而言,「指令權」是單一制國家常見的法律概念,指地方政府或下一級行政機關須接受中央政府的直接行政指令。在內地,國務院根據憲法和法律,規定行政措施、制定行政法規、發布決定和命令,亦可改變或者撤銷各部委與地方各級國家行政機關不適當的命令等;可見單一制下,中央指令具凌駕性。

然而香港非一般的內地省市,在《基本法》規定的範圍內,特區的機關都有對屬於自治權範圍內的問題(例如本地的福利政策)作出終極決定的權力,毋須中央批准。那麼在「一國兩制」的制度框架和語境下,中央指令的範圍有多大?

指令範圍之所以難界定,是因為過去大部分中央指令的內容也未曾公開。最值得討論的一次公開指令,就是中央政府於2018年9月透過公函的形式,要求特區政府提交報告,交代禁止民族黨運作的詳情。《基本法》中,涉及中央管治權的事宜,主要與國防、外交、憲制、中央與特區關係等有關;但另一種情況是:假設一些原本是特區自治範圍內的事務(如房屋問題)一直未有解決,在中央的角度而言又會否構成「影響社會重大利益」的事情,必須透過指令督促特區政府盡快解決?

指令如何發揮效力?

翻查《基本法》第48條前後九稿的起草紀錄,「執行中央人民政府就本法規定的有關事務發出的指令」在第一稿就已經包括在行政長官的職權範圍內。但在當時諮詢的過程中,似乎這一項職能並非討論的焦點,有關的疑問主要圍繞:(1)第48條未有界定「有關事務」的範圍(當時有意見指出,為符合中英聯合聲明,由中央人民政府發出的指令應只限於國防和外交等事項);(2)對於行政長官是否必須執行中央人民政府的指令,抑或是可不理會這些指令,未有足夠指引。

在中央比起過去敢於用權、亦着手把權力機制化的情況下,這些起草時期已經存在的疑問,很可能再次被帶進公共討論之中,例如:中央指令會否公之於眾、中央會否恒常地使用指令權、發出指令的原則和程序等。由於兩制的差異,過去中央用權(如人大釋法)時,對港人而言或多或少是一種衝擊。假設中央指令將會被機制化,但由於此等權力是在《基本法》頒布後才被機制化,最大的問題是:這些來自中央的指令,如何在香港這一制(行政、立法和司法機關)中落實、對香港又會帶來怎樣的影響?

近來《逃犯條例》的修訂中,其實也涉及有關中央指令的討論。《逃犯條例》第24條訂明,中央能以涉及國防、外交利益重大影響為由,向行政長官發出移交逃犯與否的指令。當局曾多次強調,中央有關指令一定要符合香港的法律,行政長官才可以執行,不會出現中央指令可以繞過香港法律的情況。

但當時社會普遍的憂慮,不在於行政長官是否有權拒絕中央以國防外交為由移交疑犯到內地的指令,而是他/她會否運用這種權力、拒絕有關的指令,並承擔拒絕指令所導致的後果(例如令中國在國防外交事務上利益受損)。

《基本法》48條所提及的中央指令,與根據《逃犯條例》、在特定情況下發出的中央指令,有何異同之處?這些指令下達至行政長官時,須經過哪些程序才會落實執行?一些內地學者的見解是,中央根據48條直接向行政長官發出的指令,直接由中央下達,不受香港法院管轄,市民亦不能就相關政策提出司法覆核。

即使我們普遍相信中央會依法行使指令權,有關中央指令機制化所引起的社會討論,不會止於合法性問題,更多是涉及政治問題。

作者為香港政策研究所香港願景計劃高級研究員

 

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