熱門:

2020年4月24日

盧安迪 自由的國度

思考《基本法》第22條第1款

日前,港澳辦和中聯辦就郭榮鏗主持立法會內務委員會主席選舉的表現發聲,引起爭議。本文會探討一下相關的憲制問題。《基本法》第22條第1款規定:「中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務。」第22條第2款則規定:「中央各部門、各省、自治區、直轄市如需在香港特別行政區設立機構,須徵得香港特別行政區政府同意並經中央人民政府批准。」

重點在第1款而非第2款

在爭議初期,大部分質疑都是關於兩辦此舉有否違反第1款。只是當特區政府修改其聲明中關於中聯辦是否屬於第2款所指的機構之後,爭議的焦點才轉到第2款。但第2款不是直接關於干預香港自行管理的事務的問題。很多人以為中聯辦是否受第1款約束,取決於其是否屬於第2款所指的機構;這個觀點是錯誤的,因為第1款和第2款所指的機構不同,後者多了「在香港特別行政區設立(的)機構」幾個字。

因此,相比起中聯辦是否屬於第2款所指的機構,更重要的問題是兩辦是否屬於第1款所指的「中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市」。

我下周會論述,兩辦今次的行為不一定屬於「干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務」(主要是因為事件涉及就《基本法》附件三內的《國歌法》進行本地立法,而這是《基本法》第二章〈中央和香港特別行政區的關係〉的第18條下之憲制責任),因此即使它們屬於第1款所指的機構,也未必有違反第1款的規定。但無論如何,兩辦是否屬於第1款所指的機構,仍是一個值得釐清的問題。

國務院轄下的機構有多種,包括26個「國務院組成部門」、1個「國務院直屬特設機構」、10個「國務院直屬機構」、2個「國務院辦事機構」、9個「國務院直屬事業單位」、16個「國務院部委管理的國家局」,港澳辦屬於「國務院辦事機構」。

如果《基本法》第22條第1款所指的「各部門」只對應26個「國務院組成部門」,則會有兩個問題。

第一,這意味着除了「國務院組成部門」之外的機構──例如國家體育總局、國家稅務總局(此二者為「國務院直屬機構」)、中國氣象局、中國證券監督管理委員會(此二者為「國務院直屬事業單位」)、國家能源局、國家郵政局(此二者為「國務院部委管理的國家局」)均不受《基本法》第22條第1款約束。這會導致第1款的適用範圍十分奇怪和任意。

第二,如果這樣,則中聯辦在4月17日的聲明中,就不用只說兩辦不屬第22條所指的「一般意義上的中央人民政府所屬各部門」,而是可以乾脆說兩辦不屬26個「國務院組成部門」;但中聯辦沒有採取這個更有力的論點。

條文不應「捉字蝨」理解

再者,《基本法》裏政府機構種類的名稱並不完全精確。例如第60條規定香港特別行政區政府設「各局、處、署」,但政府組織圖裏,與各「署」並列在同一級別的機構包括政府化驗所、政府飛行服務隊、效率促進辦公室等,名稱都沒有「局」、「處」或「署」字。

我們還可進一步發現,當《基本法》以不精確的名稱提述政府機構種類時,英文版會以小寫表示(例如上文「各局、處、署」的英文版是「various bureaux, divisions and commissions」)。相反,當名稱是精確的時候,英文版則是大寫。例如第48條提到各局局長時,「局」的英文版是「Bureaux」。

回到第22條的問題,第1款提到不得干預香港自行管理事務的「部門」,英文版是小寫的「department」。我們不應太僵化地理解這個字眼。

綜上所述,第22條第1款的「中央人民政府所屬各部門」不應只包括26個「國務院組成部門」。但除此之外,上文提到的國務院轄下另外6種機構的名稱都沒有「部門」二字,所以如果「部門」的意思超出「國務院組成部門」,邏輯上就應該涵蓋全部7種機構,包括屬「國務院辦事機構」的港澳辦【註1】。而既然我們對「部門」二字採取精神上而非字面上的詮釋,則我也看不到什麼理由把中聯辦排除在外。

雖然港澳辦和中聯辦有專門負責香港事務的職能,但第22條第1款是說「中央人民政府所屬各部門」,不是說「中央人民政府所屬、不專門負責香港事務的各部門」。至於兩辦是否「一般意義上的中央人民政府所屬各部門」,也不是重點,因為「一般意義」這個字眼太模糊,而且更根本地,第22條第1款沒有說「非一般意義上」的部門可獲豁免。

最後我想說,第22條第1款的規定某程度上是重言式(tautological)的,因為如果某件事是香港根據《基本法》自行管理的事務,則即使《基本法》第22條沒有規定,只是從常理推論也可知,中央部門不得干預。如果中央部門要做某些行為,他們不會愚蠢得說「我現在要干預香港根據《基本法》自行管理的事務了」,而是會嘗試論證自己的行為不屬干預,或那些事務不是香港自行管理的事務。由是觀之,在「中央人民政府所屬各部門」的意思之外,「干預」和「香港自行管理的事務」才應該是爭論的焦點,而我將在下周討論這兩個概念。

史丹福大學經濟學系博士生

註1: 特別地,如果「部門」不包括「國務院辦事機構」,則除港澳辦外的另一「國務院辦事機構」──國務院研究室──也不受第22條第1款約束,這會是一個奇怪的結果。

 

(編者按:盧安迪著作《自由的國度2──STEM教育與美國》現已發售)

歡迎訂購:實體書、電子書

放大圖片 / 顯示原圖

訂戶登入

回上

信報簡介 | 服務條款 | 私隱條款 | 免責聲明 | 廣告查詢 | 加入信報 | 聯絡信報

股票及指數資料由財經智珠網有限公司提供。期貨指數資料由天滙財經有限公司提供。外滙及黃金報價由路透社提供。

本網站的內容概不構成任何投資意見,本網站內容亦並非就任何個別投資者的特定投資目標、財務狀況及個別需要而編製。投資者不應只按本網站內容進行投資。在作出任何投資決定前,投資者應考慮產品的特點、其本身的投資目標、可承受的風險程度及其他因素,並適當地尋求獨立的財務及專業意見。本網站及其資訊供應商竭力提供準確而可靠的資料,但並不保證資料絕對無誤,資料如有錯漏而令閣下蒙受損失,本公司概不負責。

You are currently at: www.hkej.com
Skip This Ads