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2020年4月10日

鄒平學 基本法30周年

堅持一國兩制需不斷完善憲法和基本法

習近平總書記指出,「作為直轄於中央政府的一個特別行政區,香港從回歸之日起,重新納入國家治理體系。中央政府依照憲法和香港特別行政區《基本法》對香港實行管治,與之相應的特別行政區制度和體制得以確立。」「一國兩制」的制度體系是我國國家治理體系的重要組成部分,這一體系是政策、法律和制度的有機構成。

眾所周知,「一個國家,兩種制度」是中國政府為實現國家和平統一而提出的基本國策。這一基本國策在中國政府先後恢復對香港和澳門行使主權過程中發揮了基本方針政策的指導作用,體現這一政策的法律表現形式就是根據憲法制定的《基本法》,體現這一政策的制度形式就是《基本法》所規定的特別行政區制度。

鄧小平同志曾經指出:「1997年我們恢復行使主權之後怎麼樣管理香港,也就是在香港實行什麼樣的制度的問題。我們的『一國兩制』能不能成功,要體現在香港特別行政區《基本法》裏,所以,這個《基本法》很重要。」小平同志的這段話告訴我們,實施「一國兩制」制度體系,實質是如何貫徹落實「一國兩制」政策,如何實施《基本法》,如何運行特別行政區制度的問題。

在這裏,落實政策、實施法律和運行制度是一體多面的關係。因為「一國兩制」是解決香港問題的基本方針政策,而「一國兩制」政策的法律化、制度化是根據憲法制定香港《基本法》,確立特別行政區制度來完成的,香港《基本法》是在香港貫徹落實「一國兩制」的全國性法律,在特區具有憲制法律地位。香港特別行政區制度則是根據憲法和《基本法》所建立的落實「一國兩制」政策的國家管理香港的政治制度。

香港回歸以來23年的實踐證明,一方面,「一國兩制」取得了舉世矚目的成就,是香港保持長期繁榮穩定的最佳制度,必須長期堅持下去。另一方面,「一國兩制」是一項無先例可循的制度創新,不斷面臨新情況和新問題,不斷迎接新挑戰,不斷經受實踐檢驗,不斷發展完善。在堅持和完善「一國兩制」制度體系的過程中,最為關鍵和重要的任務就是必須在實踐中不斷完善《基本法》實施的相關制度和機制。這是因為:

第一,這是《基本法》作為具有偉大創造性的法律文件所帶來的必然現象。香港特別行政區是我國的第一個特別行政區,香港《基本法》是第一部落實「一國兩制」基本方針政策、規定第一個嶄新的香港特別行政區制度的國家法律。鄧小平高度評價香港《基本法》,「說它具有歷史意義,不只對過去,現在,而且包括將來;說國際意義,不只對第三世界,而且對全人類都具有長遠意義。這是一個具有創造性的傑作。」

「一國兩制」本身就是極具創造性的偉大構想,把它制度化、法律化,運用法律和制度的公開性、明確性、穩定性、可持續性、權威性讓「一國兩制」真正落地生根,奠定了「一國兩制」成為解決歷史遺留的香港問題的最佳方案和香港回歸後保持長期繁榮穩定的最佳制度的內生邏輯。正因為如此,《基本法》有很多制度創新,這些制度創新和任何新生事物一樣,需要不斷完善。

第二,這是《基本法》作為憲制性法律文件的特點所決定的。《基本法》是在特區具有凌駕地位的全國性法律,是國家的憲制性法律。憲制性法律具有原則性、抽象性強的特點。作為一項前所未有的制度設計和創造性的憲制法律文件,它主要規定「一國兩制」和特別行政區制度的一些基本原則和基本制度問題,不可能對各種制度和政策都一一作出詳細的規定,如果要準確全面貫徹落實《基本法》,必須要對其規定的各項制度和機制作進一步地充實和細化,確保《基本法》能用、好用。

為澳門台灣作範例

第三,這是《基本法》起草時的立法理念所決定的。香港《基本法》的起草是在小平同志的直接領導和關懷下進行的,鄧小平一開始就主張《基本法》起草宜粗不宜細。小平同志的這一主張,既符合《基本法》作為憲制性法律的立法規律,也承載了偉大的妥協,體現了「一國兩制」巨大包容性的實踐理性。

從香港《基本法》起草過程的文獻看,《基本法》起草時存在很多爭論,妥協的辦法就是在處理爭議問題時盡量原則些,文本盡量微言大義些,從而涵蓋面、包容面大些,給求同存異提供最大公約數。這樣做的益處是有利於順利完成立法工作,可能的不利之處就是有的制度設計過於原則,在付諸實施後就必須進一步完善和細化有關制度和機制。香港《基本法》立法時「宜粗不宜細」的這一特點,也被後來的澳門《基本法》起草所吸收借鑑。

第四,這也是「一國兩制」實踐和《基本法》實施作為具有挑戰性的偉大事業的客觀規律。香港《基本法》是一部制定通過後7年才實施的法律,這是在新中國法律史上非常罕見的現象(稍後制定的澳門《基本法》1993年3月31日通過,1999年12月20日實施)。鄧小平強調,「我們的『一國兩制』能不能夠真正成功,要體現在香港特別行政區《基本法》裏面。這個《基本法》還要為澳門、台灣作出一個範例。所以,這個《基本法》很重要。」

「《基本法》是個重要的文件,要非常認真地從實際出發來制定。我希望這是一個很好的法律,真正體現『一國兩制』的構想,使它能夠行得通,能夠成功。」儘管《基本法》的起草者、特別行政區制度的制定者殫精竭慮,貢獻了非凡的智慧,但正如任何其他法律和制度一樣,立法和制度設計都不可避免包括理想的成分,法律所要調整的社會關係是複雜多變的,法律制定出來後不可避免會面臨時過境遷和情勢變更的問題,法律實施和制度運行不是在真空中,不是在實驗室裏,它面臨複雜多變的因素。再者,立法者、制度設計者是唯一的,但法律執行主體、制度的參與運行者是多元的,後者不僅是分離的主體,而且還是有不同政治立場、不同利益訴求的主體。

不難看到,香港回歸後,香港《基本法》的權威在特別行政區內基本上得以確立,香港同胞總體上認同《基本法》,特別行政區制度的運行總體比較順利。但毋庸諱言,《基本法》實施和特別行政區制度運行也遇到了一些問題和挑戰,比如政治和管治上,特區長期積累的一些深層次矛盾日益突出,進入政治高風險期。特區政府施政能力和水平離社會公眾的較高期望和要求存在一定距離。

執行制度嚴重缺位

維護國家安全的法律制度和執行制度還存在嚴重缺位,致使香港一直面臨外部勢力利用香港干預中國內政以及極少數人勾結外部勢力干擾破壞「一國兩制」在香港的實施的問題;經濟上,香港面對內外經濟環境的深刻調整和變化,自身競爭力有所弱化,與內地交流合作遇到阻力,需要加強溝通協調,妥善處理民眾關切;社會文化上,香港一些人沒有完全適應香港回歸這一重大歷史轉折,在一系列重大問題上對「一國兩制」方針政策和《基本法》有模糊認識和片面理解,故意割裂一國兩制的內在關係,以兩制挑戰一國、否定一國,不能正確處理中央與特區關係,如居港權案引起的釋法風波,立法會的惡性拉布致使政府施政步履維艱,政制發展問題長期困擾香港和諧穩定,國民教育風波反映國家認同薄弱,非法佔中運動顯示社會被「違法達義」錯誤理論蠱惑,港獨極端勢力開始蔓延,伴隨着一系列非法集會遊行示威活動和嚴重暴力事件的「修例風波」釀成回歸以來最大的管治危機。

上述這些情況,其實質要害就是「一國兩制」能否行穩致遠的問題,是《基本法》的能否順利有效實施的問題,是特別行政區制度能否正常運行的問題。如果分析原因癥結,可以發現無論是特區行使高度自治權方面的制度機制存在完善的必要性,中央依據憲法和《基本法》行使對特區的全面管治權的制度機制也需要進一步完善。一句話,即《基本法》實施的相關制度機制需要不斷完善。

對於當時制定《基本法》及以後實施《基本法》以來遇到的一系列新情況、新問題,乃至今後無法預料的新情況、新問題,鄧小平始終堅持實事求是的立場。他睿智地告訴我們:「總的來說,『一國兩制』是個新事物,有很多我們預料不到的事情。」

合情合理處理問題

他還說:「坦率地講,將來會出現什麼問題,我們也不清楚,但問題出現了,我們會合情合理地處理。」這充分說明,健全和完善憲法和《基本法》實施的制度機制將是一項長期的任務。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》把「堅持『一國兩制』,保持香港、澳門長期繁榮穩定,促進祖國和平統一」作為我國國家制度和治理體系所具有的13個顯著優勢之一,充分表明了「一國兩制」在我國國家制度和治理體系中的特殊重要地位。

《決定》還就「一國兩制」制度體系建設應該堅持什麼、完善什麼作了充分論述和部署,再次重申了「完善特別行政區同憲法和《基本法》實施相關的制度和機制」的明確要求,未來,中央和特別行政區都有責任在總結經驗教訓的基礎上,不斷完善相關制度和機制,該制定的法律要制定,該修改的法律要修改,該廢除的法律要廢除,該補充的制度要補充,該配套的機制要配套,只有這樣,「一國兩制」才能行穩致遠,才可以青春常在、活力無限。

深圳大學港澳《基本法》研究中心主任、中國憲法學研究會常務理事、法學教授、博士生導師

 

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