2019年12月31日
12月中旬,英國舉行大選,首相約翰遜帶領保守黨贏得下議院650席中的365席,成功組成「大多數政府」,也使英國於明年脫歐的意向明朗化,約翰遜遂稱於明年底前與歐盟達成脫歐協議。本文梳理英國脫歐選項,以及脫歐對蘇格蘭和北愛爾蘭的影響,探討脫歐對英國憲制帶來的挑戰。
我的觀點是:為防止歐盟其他成員國仿效英國脫歐,布魯塞爾已表示會延遲達成協議。同時,蘇格蘭獨立運動和愛爾蘭民族主義運動繼續發酵,愛丁堡和貝爾法斯特與倫敦將有更多摩擦。保守黨政府須盡早進行憲制改革,伺機把部分已下放地方的自治權力重新集權中央,並以脫歐後的妥善安排去安撫蘇格蘭和北愛,以逸待勞地應對歐盟的拖延戰術。
明年脫歐選項
保守黨大選中贏得44%選票,是自1979年戴卓爾夫人當選首相以來的最好成績;提出舉行第二次脫歐公投的工黨只贏得203席,是84年來的最差成績;提出停止脫歐的自由民主黨雖力保11席,但該黨領袖Jo Swinson連自己的議席也輸給蘇格蘭民族黨(Scottish Nationalist Party, SNP)。
英國皇家國際事務研究所分析,約翰遜明年有3個脫歐選項:一、英歐於明年底前無法達成協議,英國將以無協議脫歐;二、英歐能夠於明年底前達成一個低層次或暫時性的協議作緩衝;縱使不會延長談判期,可能會提出新實施期限至2021年底或2022年底;三、約翰遜違反大選承諾,決定要求歐盟延長談判期。
第一選項將嚴重打亂經貿;第二選項將給予歐盟更佳談判位置以主導未來協議條款;第三選項要承受負面的政治後果。
保守黨現應從長計議,認清脫歐只為奪回主權的其中一個手段,須於當前脫歐困局和分裂主義蠢蠢欲動中,尋求另類手段奪回主權。
對蘇格蘭的影響
1990年代末,工黨政府順應全球第三波民主化趨勢下放更多自治權力予蘇格蘭、北愛爾蘭和威爾斯,讓她們各自成立議會和政府。然而,經歷20年的自治,中央政府正面對來自因地方民族主義壯大而生的分裂主義挑戰。
大選前,SNP已聲言會推動新一波獨立公投,以回應英國脫歐和爭取蘇格蘭留歐。SNP今次大選贏得59個蘇格蘭議席中的48席,得45%選民支持,成為英國第三大黨;保守黨只得6席、自由民主黨得4席、工黨得1席。SNP領袖施雅晴(Nicola Sturgeon)指蘇格蘭「不想要約翰遜的保守黨政府」、「不想脫歐」和「想蘇格蘭掌握自己的命運」。她於是要求倫敦給予蘇格蘭議會舉行獨立公投的法律權力,但遭約翰遜拒絕。由於蘇格蘭議會將於2021年舉行大選,SNP將以獨立公投作競選政綱,倫敦和愛丁堡間的摩擦勢必加劇。
自1999年蘇格蘭議會成立至今,隨着中央政府把權力下放予愛丁堡,SNP勢力愈見壯大【表1】。2014年「蘇獨」公投,只有僅過半數的55.3%選民選擇留英。這趨勢應已警惕英格蘭統治階級:原來把國家權力下放地方的民主做法,不單不會令國家更團結,反而催生地方民族主義和分裂主義。
對北愛的影響
約翰遜跟前首相文翠珊之間的最大分別,在於如何處理北愛「邊境擔保」(backstop)問題。歐盟原本建議英國脫歐後,北愛續留歐洲「關稅聯盟」(custom union)之內,4年後北愛議會可投票決定會否延續這安排,而文翠珊否決這方案,約翰遜則有以下修訂:一、由於「邊境擔保」覆蓋整個英國,英國也應於脫歐後留在歐洲關稅聯盟之內;二、北愛將留在英國關稅區內,除非運往歐盟的過境貨物,北愛與英國之間的貨物貿易毋須徵收關稅和被海關檢查。北愛與愛爾蘭共和國之間的貿易則受到歐洲關稅聯盟覆蓋而毋須受管制;三、脫歐過渡期4年後,北愛議會須投票決定這安排的未來。如果通過,可延續4或8年;如果遭否決,2年後英國—歐盟委員會將另覓安排。
今次大選中親英國的「民主聯合黨」輸了2席給倡導與愛爾蘭共和國統一的「新芬黨」。另一愛爾蘭民族主義政黨「社會民主及工人黨」則從民主聯合黨和新芬黨手上各奪取1席,造成北愛議會1998年自治政府成立以來,第一次親英國陣營所持議席數目少過愛爾蘭民族主義陣營【表2】。
其實,約翰遜的北愛「邊境擔保」方案變相把北愛與英國分開處理,且容許愛爾蘭海成為北愛和英國之間的關稅邊界。這做法不但被民主聯合黨否決,也會誘發愛爾蘭民族主義者更激烈地尋求與愛爾蘭共和國統一的公投運動。
脫歐已誘發英國雙重憲制難題。一方面,英國脫離歐洲一體化進程時,無可避免要跟歐盟衝突,才可從她手上奪回以往交出的主權。
另一方面,為回應民主化和地方自治訴求,1990年代末工黨政府決定把中央政府權力下放地方政府,讓蘇格蘭、北愛、威爾斯和大倫敦(Greater London)各自成立議會和政府。除外交、國防和安全等領域,地方可於經貿、教育、民生、文化和宗教等領域享有自治權。英國脫歐已導致地方政府跟中央政權於各領域出現摩擦衝突。
脫歐或多或少只表達英格蘭民族主義者的訴求,於「下放權力」和「奪回主權」之間,英格蘭統治階級希望利用脫歐,一併收回已下放的管治權和已交予歐盟的國家主權。不過,面對歐盟的拖延戰術,以及蘇格蘭和北愛正走向分裂的挑戰,保守黨政府實有更迫切國家安全需要收回部分地方自治權力。
然而,已交出去的很難再收回,倫敦大可利用建設5G國家網絡為憲制改革的入手點,建構一個網絡中央政權。由於未來5G網絡安全涉及所有軍事和民生範疇,倫敦便可伺機收回部分地方自治權力到一個「聯合網絡中央政府」。
黃伯農_英國巴斯大學政治、語言及國際研究學系副教授
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