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2019年12月6日

盧安迪 自由的國度

回顧「一國兩制」實踐爭議

我相信絕大部分香港人的心願都既不是香港獨立,也不是「一國一制」,而是在「一國兩制」下正正常常地安居樂業。部分市民認為中央違反了《中英聯合聲明》和《基本法》中的承諾,令「一國兩制」的實踐變形走樣。其他市民則不認為中央有違反「一國兩制」的地方,因而覺得指摘中央的人是無理取鬧。這個分歧是現時政治爭議的根源之一。

本文將會在5個範疇檢視,香港回歸22年來,中央有否違反「一國兩制」。這5個範疇分別是:政制改革、干預選舉、取消候選人資格、越境執法、司法獨立。當然,每個範疇都可以單獨寫一篇文章,甚至一本書;本文只可勾勒一些重點。

在政改方面,中央的第一個可疑舉措是在2004年通過人大釋法,把《基本法》附件中的「三部曲」程序改為「五部曲」,即在前面加上行政長官提請人大常委會決定是否需要進行政改、人大常委會作出決定的程序。我認為此舉並沒有增加中央在政改方面的實質權力,因為如果中央不滿意某政改方案,即使在原本的「三部曲」下,最後仍可選擇不批准。所以,不存在一個政改方案,在「三部曲」下能夠通過,在「五部曲」下則不能通過。政改需要行政長官、立法會三分之二議員、人大常委會三方同意,這個大原則沒有改變【註1】。

戇居不一定違憲

至於政改的實際內容方面,較早期的幾次政改,有人嫌民主化步伐太慢,但由於《基本法》的說法是「循序漸進」,而這沒有嚴謹的量化定義,所以很難明確指摘中央違反《基本法》。到了涉及普選行政長官的政改,人大常委會的八三一決定最為人詬病之處,是規定候選人需獲提名委員會過半數提名。儘管《基本法》第45條「由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名」未必不能容許更低的提名門檻,但似乎也很難說過半數的門檻與上述規定牴觸。我們固然可辯論八三一決定是否「戇居」,但「戇居」的東西不一定違反《基本法》。

讓我們進入第二個範疇:干預選舉。以我所知,中聯辦和其他內地官員在香港各級選舉中的角色,通常只是「鼓勵」一些人表態支持或投票給某些候選人,而回報則是與內地官員打好關係,將來有各種潛在發展機會。但他們沒有開出明碼實價來賄選,或威脅要傷害當事人的身體或財產。情況有點像如果我想追求一位美女,她是喜歡某候選人的支持者,於是我便支持該候選人,以博取美女歡心。但如果我不追求她,我便不會受她影響。美女是否在「干預」我的選擇,實屬灰色地帶。

然而,也有一些較極端的情況,例如2016年立法會選舉,周永勤先生表示遭到聲稱代表北京當局的人恐嚇,擔心自己和家人的人身安全而退選。如果此事屬實,則明顯違反「一國兩制」,況且就算在「一制」之內做這些事,也是犯罪。

第三個範疇是取消候選人資格。選舉主任裁定提名無效的權力,源於本地選舉法例規定候選人需聲明擁護《基本法》和効忠香港特別行政區,而選舉主任可判斷該聲明是否可信。所以,如果一個人的主張不符合《基本法》的主要方針,然後被裁定提名無效,這是正常的。當然,具體的法律界線還需法庭釐清,但我們不能說凡是有人被取消資格就是違反「一國兩制」(即使有人懷疑選舉主任是奉命行事)。

越境執法不能接受

至於第四個範疇——越境執法——近年的顯著事例莫過於李波事件。基本上所有香港市民都認定此事涉及越境執法。此外,據《眾新聞》今年較早時報道,外交部駐港特派員公署宋如安被問到李波等事件時,回應道:「這些事情幾年前發生了,引起一些爭議,我相信假如《逃犯條例》修訂通過,我們可以透過修例處理這些問題。」行政會議成員湯家驊在外國記者協會的論壇上遇到類似問題,也沒有否認李波事件涉及越境執法,只是說修例可減少內地做「愚蠢事」。李波事件或許是回歸以來,令港人對「一國兩制」的信心有最大動搖的事件。

最後一個範疇是司法獨立。司法獨立是香港核心價值中保存得最完好的部分之一。一方面,民主派人士不時批評法官對所謂「抗爭者」過分嚴苛(例如幾年前,時任高等法院副庭長楊振權法官在判詞中斥責「違法達義」歪風,引起民主派反彈)。另一方面,法院的一些判決也令中央和「藍絲」不高興。這恰恰說明了法官們沒有系統性地偏幫任何一方,而是按照他們對法律的理解來判案。

近日,原訟庭裁定《緊急情況規例條例》部分條款不符合《基本法》,從而推翻《禁蒙面法》後,全國人大常委會法工委的聲明提到:「1997年2月23日,第八屆全國人大常委會第24次會議作出的《全國人民代表大會常務委員會關於根據〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉第160條處理香港原有法律的決定》,已經將《緊急情況規例條例》採用為香港特別行政區法律。因此,該條例是符合香港基本法的。」

即使撇開香港法院有沒有違憲審查權的問題,以上論述本身就有一個潛在漏洞:回歸以來,香港法院曾裁定一些在回歸前制訂、並經人大常委會1997年2月23日決定採納的法例,是違反《基本法》。例如在2006年「梁TC威廉.羅伊訴律政司司長案」和2007年「律政司司長訴丘旭龍案」中,《刑事罪行條例》第118C條和第118F(1)條關於肛交的限制是違反《基本法》,但中央對此從來沒有異議【註2】。所以,法工委聲明最後一句的「因此」二字似乎並不成立。平時,中央的很多發言都是政治上有爭議,但這次是少數在技術層面都能被抓到簡單把柄的例子。

綜上所述,儘管我所識別到的中央違反「一國兩制」的情況少於民主派所聲稱,但我也不認為人們可以理直氣壯地說:「大陸都冇違反『一國兩制』,你哋抗議啲乜啫?」我希望中央在努力貫徹習近平主席對「一國兩制」實踐「不變形、不走樣」的要求之餘,也加強對低級官員和內地地方官員的督促,以免一些「豬隊友」做出損害「一國兩制」、破壞國家形象的亂七八糟之事。

盧安迪  史丹福大學經濟學系博士生

註1:就修改立法會產生辦法而言,最後一個步驟是人大常委會備案。備案是否包括否決權,尚有爭議。若否,則「五部曲」某程度上是增加了人大常委會的權力。但無論如何,我的論述至少適用於行政長官產生辦法的修改。

註2:再者,《基本法》第160條也提到了「以後發現有的法律與本法牴觸」的可能性。

 

 

(編者按:盧安迪著作《自由的國度2──STEM教育與美國》現已發售)

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