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2019年12月2日

邵家臻 專業議政

是社區照顧服務券還是石頭?

香港幾近全城癱瘓,停課停工,藝術展、毅行者、陳奕迅演唱會都要取消,唯有《香港康復計劃方案》仍然進行得如火如荼。方案之所以像沒有煞掣系統的火車,可能因為上一份《香港康復計劃方案》已是2007年的事,《方案》涉及未來至少10年殘疾服務的規劃,所以就算天塌下來也要繼續。不過,同樣道理,正因茲事體大,涉及殘疾人士長遠福祉的方案,制定過程匆匆完事,又實在有點那個。

顧問團隊已提交300多頁的報告,公眾還未及消化,康復諮詢委員會便已進入第三個「建立共識」階段,密集地安排各個公眾諮詢會,希望在今年年底之前完成整個《方案》。《方案》提出不少重要的建議,除了為不同護理程度人士推出新的社區支援服務和整合現有服務外,亦建議把院舍及社區照顧服務的規劃比率納入《香港規劃標準與準則》……不過,較具爭議的應該是,《方案》要研究推出「社區照顧服務券」。

這個可行性研究來得唐突。本來《方案》的制訂過程一直依據各個持份者的參與和提供意見,未知研究團隊在什麼時候收到「要研究社區照顧的資助模式」這個意見,在其研究問卷內竟然有一部分調查「為殘疾人士推出社區照顧服務券的可行性」,政府打算把「社區照顧服務券」推展到殘疾人士的意圖,恐怕已是昭然若揭,路人皆見。

「社區照顧服務券」並非新鮮事。早在2013年,政府已在長者社區照顧服務中率先推行「試驗計劃」,第二階段「長者社區照顧服務券試驗計劃」亦於2016年10月展開至今,雖然仍屬「試驗計劃」,但查實是「未出發先興奮」。政府近年不斷增加社區券的數目,未來總數將達8000張,涉及資助金額達1.7億元;而接受「服務券」的服務單位亦由最初62間增加超過一倍至131間。由此可見,政府發放「社區照顧服務券」已成功擴大社區照顧服務市場的供應面,社區券再推展至殘疾人士服務,只是把市場推至更快、更高、更強,到時政府若要把社區券試驗計劃這個既定事實「撤回」,亦只會更難。

過去政府資助社區照顧服務是直接把資源投放到社會福利機構,由社福機構直接向經評估為合資格的長者或殘疾人士提供日間護理或家居照顧服務。服務使用者基本上只須根據自己的居住地點,選擇鄰近的服務單位。不同機構的服務都有標準,服務大致相同。社區照顧券試驗計劃就是要改變資助模式,把資助放到服務使用者手上,錢跟人走,即服務使用者要根據自己的好惡和需要,選擇不同機構和「服務套餐」。美其名是服務使用者或其家人有更大的自主權,接受服務券的機構亦有更大誘因提升服務質素,並因應服務使用者的需要,調節服務。

理想市場從來沒出現

「錢跟人走」似乎更能回應服務使用者千差萬別的需要,可惜這都是理想市場狀態的「理論」而已,現實告訴我們,理想市場從來都沒有出現。第一,現時合資格使用社福機構服務或使用社區券的都是經評估為中度或嚴重缺損的長者,他們有的行動不便、接收資訊的能力有限,他們要選擇適切服務的能力大打折扣。

第二,護理或家居照顧服務有別於一般商品,絕不如選擇餐廳食飯。關係的建立及服務人員對服務使用者的了解,均對服務提供非常重要。個別人士如腦退化症、自閉症患者適應需時,建立穩定關係的成本很高,斷不是一時三刻就可以左揀右揀,滿載而歸。

第三,服務是否能符合服務使用者的需要,並非單取決於服務用者的自由選擇,也取決於服務供應的彈性,以至服務使用者的購買力。現時專業護理服務人手短缺,服務供應彈性已大受限制;若服務使用者的購買力不足,將影響其得到適切服務的能力。日間護理和家庭照顧都牽涉長者或殘疾人士的福祉和基本生活保障,把這些服務商品化,將會危害這些處於弱勢的人士的基本權利。私營安老院舍及殘疾院舍正是一個恨錯難返的例子,把社會上最不能自助的一群交到市場手上,最終創造出的只是一個「劣質市場」,社會終究還是要負上極大代價。

一方面,一些私營院舍環境差劣、事故頻繁,長者和殘疾人士因為缺乏選擇而要繼續活在一個非人道的環境底下;另一方面,社署要花大量人力物力對私營院舍作監管,又或是彌補私營院舍的不足,花費不菲,成效不彰,最終在勞心勞力勞神之後,有需要人士的基本生活保障仍然遠遠未到。政府為了擴大社區照顧服務的供應市場,在2016年已開始接受私營機構作為長者社區照顧服務券的認可服務單位,「劣質市場」一經創造,社會成本將難以封頂。

讓殘疾人士享有基本保障和有尊嚴的生活,是文明社會應有的責任。政府早應該為殘疾人士的社區照顧作規劃。然而,政府過去一直沒有盡責為殘疾人士提供足夠的資源和規劃以人為本的服務,現在卻把責任推向殘疾人士,要他們自己挑選服務,要他們及其家人負擔部分費用,甚至把殘疾人士的福祉交到利字當頭的私人市場手上……政府透過「社區照顧服務券」像是向殘疾人士擲錢,其實是向他們擲石頭!

邵家臻  立法會(社福界)議員

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