熱門:

2019年7月23日

何喜華

如何從「分道」走向「同行」?

修訂《逃犯條例》引來的爭議不斷,示威者與警方的對峙曠日持久,市民對政府的不信任、官民關係的撕裂,以及事件對社會帶來的傷痛,需要極漫長時間癒合。行政長官早前表示政府會深切反思自身不足,建議透過不同方式改善施政,包括:聆聽不同民意、行政會議成員加強收集民意;改革諮詢委員會委任及運作模式;就具爭議性的政策措施重新諮詢市民;正視深層次問題,建構平台為香港尋找出路。特首尋求改革的態度值得肯定,惟建議未見深入徹底,恐怕難以回應新政治形勢下公民的期望。

從最根本而言,不少市民認為行政長官及全體立法會議席均非普選產生,並不代表人民,根本地缺乏公眾認受,未能全面體現公民權利及政權的代表性。然而,在政治現實的局限下,是否沒有任何改善的空間?是否只有雙普選這唯一議題?除了追求程序公義及政治權利外,政策和立法的實質公義是否無改善的任何空間?

官與民在平衡時空中同行

行政長官曾在競選時提出管治新風格,強調要與市民「同行」(We Connect),鼓勵公眾參與,與民共議,並確保政策制訂過程中,廣開言路,充分聆聽及吸納社會各界,凝聚社會共識。市民寄望政府能聯繫社會上下,促進交流和公眾參與,以求政府施政能適時回應社會訴求,這尤其在現時特首並非由民主普選方式產生的情況下,顯得更形重要。

然而,期望愈大、失望愈大。政府似乎並沒有與市民同行,就算是同行,亦只是在平衡時空下各自表述,彼此沒有真正接觸點,未能做到與民共議,甚至是「分道」(We Disconnect)。是次修例,政府未有充分估量議題的爭議性,倉卒安排僅20天的公眾諮詢,犯下推行政策和立法的大忌,其後立場更與民意漸行漸遠,招致「完全失敗」的結局。

以修訂《逃犯條例》為例,雖然涉及立法而非一般公共政策,但公眾諮詢工作同樣應該十分嚴謹,畢竟法例涉及社會價值最基本規定,若修例對公民基本人權保障帶來任何影響,必須展開廣泛諮詢。舉例來說,2003年政府就《基本法》23條進行國家安全立法,由於議題極具爭議性,當時民間社會亦要求當局以白紙草案(white bill)方式進行公眾諮詢。

事實上,利用「白紙草案」進行公眾諮詢非新事物,「白紙草案」不單涵蓋原則性的立法方向,更列出建議立法的具體條文,讓公眾詳細討論,這樣安排對尤其涉及複雜及富爭議性的議題至為重要,可容讓市民先行就法案發表意見,討論立法的必需性,以及條文安排是否合理。

反觀是次修訂,當局不足3星期的公眾諮詢,諮詢文件亦只簡單列出立法目的及概括性的建議,不利公眾仔細審閱。其後急就章地發出的條例草案,已屬藍紙草案(blue bill),已由行政會議通過並刊憲,立法程序已啟動,公眾才有機會逐一研究條文,可能參與程度屬較低及較後立法階段,不利社會詳細討論。日後政府若就以上議題諮詢社會,必須以「白紙草案」進行公眾諮詢。

行政吸納政治難回應新形勢

昔日殖民地年代,港英政府利用行政吸納政治,透過成立各個諮詢組織及委員會,委任各社會團體代表及領袖進入架構,從體制中處理各持份者訴求。回歸以後,港人治港、高度自治意識抬頭,港人對參與社會事務訴求日益高漲,加上市民教育水平提升,互聯網及社交媒體令訊息交流成本大減而數量大增,市民希望透過直接參與公共政策討論。

再者,諮詢制度內的委員一直被詬病為缺乏民意基礎,既「不代表我」,影響政策力度甚微,在「無大台」的全新社運形勢下,誰也代表不了誰,眾人均希望直接參與;改革公眾參與機制實刻不容緩。

現屆政府過去兩年曾設立青年發展委員會、兒童事務委員會,務求委任不同背景成員加入委員會,應對相關挑戰,均是無功而回。

委員會在政策中的角色定位不變,過程中亦未能促進公眾參與,制訂政策影響力亦有限,無從達致共同決策。事實上,要達致真正的與民共議,當局必須在整個政策討論過程,包括︰在意見徵集、準備、定案、擬訂草案及討論中,容讓最大程度的公眾參與。

公眾諮詢粗略可劃分為:一、政府架構內的諮詢;二、建制架構外的諮詢。前者諮詢對象主要為包括多個由政府設立的諮詢委員會、法定組織等,邀請組織內的各界代表或個別人士參加;後者諮詢對象則為全港市民,並不局限於某界別或個人。莫論前者或後者,由於市民對政策關注度益日增高,雖然不至於任何一項政策也要進行全民公決(referendum),但討論過程中盡可能達致最大程度的公眾參與。

公眾參與涵蓋數項基本元素,包括:有權獲得相關議題的資訊、有權表達意見、意見能否有效影響政府政策(不管是否獲當局採納)、是否有渠道檢視當局就公眾參與後所作的決定等。

過去10年,政府仍沿用舊有公眾諮詢機制,另外亦嘗試加入較大公眾參與元素,讓社會各方討論較爭議的法例和政策建議,例如:土地供應專責小組就土地供應的公眾諮詢(2018年)、2017年行政長官及2016年立法會產生辦法公眾諮詢(政改方案諮詢)(2016-2017年)、大嶼山發展公眾參與活動(1999至2016年)、退休保障公眾參與活動(2016年)等。

除個別諮詢較獲市民認可外,絕大部分政府進行的公眾諮詢或公眾參與活動,均被批評為:一、假諮詢,指政府在諮詢前已對相關議題有預設立場,不管公眾意見如何,最後政府仍按其原來立場作決定;二、公眾參與被動,即指諮詢安排是政府由上而下,而非由下而上,市民大眾參與被動;三、資訊不合適,即指政府在諮詢期間提供的資料不足或過於繁多複雜,令市民大眾難以參與討論;四、公眾諮詢內容過於抽象含糊,並未有列出公眾諮詢必須包括的表現指標,難以符合公眾期望;五、缺乏協調機制統籌各政府部門進行公眾諮詢,參與的政府官員亦缺乏能力展開具實效的公眾諮詢;六、有預設立場,政府被質疑諮詢有預設立場並具引導性,所提供資訊有引導諮詢結果至預期方向,令公眾不相信政府真誠地進行公眾諮詢;七、公眾諮詢方式並不多元化,難以鼓勵市民大眾參與,以至官員與市民缺乏充足互動。

現行公眾諮詢指引問題多

政府進行各項公眾諮詢工作,主要參考2003年發出的《公眾諮詢工作的指引》(下稱「指引」),該指引臚列出政府進行公眾諮詢的主要原則、諮詢途徑、整理分析公眾意見和檢討等4個部分。

該「指引」內容有不少問題,包括:未有規定政府展開公眾諮詢時須指定聯絡人員及其聯絡方式;無訂立公眾諮詢最低諮詢期限;無要求政府必須就其不接受的意見/建議作出回應及解釋;無訂立機制,確保公眾諮詢符合「指引」,並評估諮詢工作是否有效;無處理不滿公眾諮詢安排的人士訂立投訴機制;當就爭議性議題展開公眾諮詢時,「指引」的執行及參考價值極低;以及「指引」只屬參考文件,並無法律約束力規管諮詢工作。

自上世紀九十年代,西方國家政府普遍愈來愈重視市民對政府制訂政策和立法的參與度,因此,公民社會中的成員不僅是被諮詢(public consultation),更強調如何讓公眾參與(public engagement),當中尤以歐盟《持份者公眾諮詢指引》最為可取,當中指引特點如下:

一、清楚列出指引的使用對象、公眾諮詢應有範疇,以及政府何時須進行公眾諮詢。指引清楚訂立公眾諮詢的界限,避免因文字上模棱兩可或歧義的理解,導致出現不必要的爭議。再者,指引亦規定哪些政府部門或官員須向公眾諮詢工作問責。反觀香港的工作「指引」,則未有說明什麼時候須要參照「指引」,以及須使用哪些方法。

二、清楚列出諮詢程序,包括諮詢階段、步驟,以規定專責官員如何籌備、執行及分析諮詢意見;這有助清楚地訂立公眾諮詢的目標、連繫相應持份者、決定使用的諮詢方法,以至如何整合數據,系統邏輯地整合公眾人士的意見。反觀香港,「指引」則未有包括以上任何一項,更連如何訂定諮詢目標亦沒有提及。

三、明列各項因素,讓主事官員決定採取哪種方式進行公眾諮詢,並清楚訂明何時可行使酌情權,調整其諮詢策略。反觀香港,「指引」只臚列出所有可以使用的諮詢方式,「指引」無助主事官員展開具體諮詢工作的決策事宜。

四、強調使用互聯網和社交媒體進行公眾諮詢的重要性,惟香港的「指引」卻未有在此方面詳盡建議。

五、在分析公眾諮詢結果時,強調涵蓋不同意見人士的背景資料、分析持相同意見人士為何持相同意見,以及清楚分辨事實(fact)與意見(opinion),惟香港的「指引」僅要求把所有意見均須要涵蓋在報告中,卻未有具體說明如何分析。

六、強調要訂立質量控制機制,評估公眾諮詢成效,惟香港的「指引」在此方面則隻字未有提及。

台灣網絡平台促進公眾參與

此外,近年台灣社會就開放政府及鼓勵民眾參與政府制訂公共政策的經驗,亦可供本港借鑑。當地的民間組織善用公共政策數據及互聯網,建立零時政府(g0v.tw),該組織推動資訊透明化,針對市民大眾在網上參與政策討論時的三大障礙,包括︰一、無知(大多數人對政策制訂缺乏了解);二、白目(即網上洗板、人身攻擊及導致討論議題失焦);三、資料爆炸(即相關的專業資訊難以讓人理解);因此,一方面利用網絡社群協助公開政府資料,從而再推動公眾參與。

該網站發展不同專題研究,當中較突出是把台灣中央政府總預算視覺化、公務員出國考察追蹤網等,以強化對政府的監察。台北市政府亦曾嘗試使用政府預算視覺化,把原本複雜的數據變成大眾易懂的資料,促進公眾討論。

台灣近年發展較為成功的網絡參與平台是V Taiwan(虛擬世界法規調適交流平台),該平台讓公眾參與政策討論及最終制定過程透明化,運作方式包括意見徵集、討論、建議、草案及定案5個階段,整合社會大眾對政府各項政策的意見,近年討論較活躍的議題包括:Uber、Airbnb共享經濟行為在台灣的法律問題。

改革機制 達致真正與民共議

面對反修例後的政治形勢,政府應痛定思痛,改革公眾參與機制。首先,政務司司長屬下的行政署應設立專責部門,持續監察並檢視各部門進行公眾參與的情況,促進部門互動改進。其次,當局應檢討並改革現行《公眾諮詢工作的指引》,更詳盡地列出如何訂定公眾參與的目的、程序及安排等。

此外,政府應與不同研究機構訂立長期合作夥伴關係,而非僅僅依賴個別人士或團體作定期交流;並展開其他公眾參與活動,培育公眾參與文化。

近年,世界各地公民社會均日益強調積極參與政府政策或法規制訂的工作,互聯網及社交媒體迅速發展,亦令各地政府須要更迅速回應公眾查詢或質疑,並進一步提高施政決策的透明度。

然而,公眾諮詢仍以政府作為帶領和主導討論,而非以公民為本整合社會各持份者的意見,以訂定解決社會問題的方案。當局應積極研究如何促進公眾參與,發展參與式民主(participatory democracy),為解決施政困難提供方向。

政治是妥協的藝術,縱使改革公眾參與機制未能體現普選權利,亦未能全面修補已撕裂的官民關係,最起碼為改善日後施政提供可能性。

當然,公眾參與的過程中,必然須要訂定商討基礎及共同認可原則(包括:政策可持續性、公平性等),絕非純粹舉手投票,少數服從多數,甚或「聲大說了算」作為選取政策的機制,不然亦只會走向鐘擺的另一邊,從不聽走向民粹式盲從,誠非香港之福。

何喜華_香港社區組織協會主任

 

放大圖片 / 顯示原圖

訂戶登入

回上

信報簡介 | 服務條款 | 私隱條款 | 免責聲明 | 廣告查詢 | 加入信報 | 聯絡信報

股票及指數資料由財經智珠網有限公司提供。期貨指數資料由天滙財經有限公司提供。外滙及黃金報價由路透社提供。

本網站的內容概不構成任何投資意見,本網站內容亦並非就任何個別投資者的特定投資目標、財務狀況及個別需要而編製。投資者不應只按本網站內容進行投資。在作出任何投資決定前,投資者應考慮產品的特點、其本身的投資目標、可承受的風險程度及其他因素,並適當地尋求獨立的財務及專業意見。本網站及其資訊供應商竭力提供準確而可靠的資料,但並不保證資料絕對無誤,資料如有錯漏而令閣下蒙受損失,本公司概不負責。

You are currently at: www.hkej.com
Skip This Ads