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2019年6月1日

鄭宏泰 陸觀豪

凝聚三政共識 立法利民益彰

近日城中熱話,莫過於修訂《逃犯條例》及相關法律,不但爭論不休,未有共識,亦政治立場掛帥,更掉進大國博弈狹縫之中,令人憂慮。

條例修訂草案已提交立法會首讀及二讀,正常審議卻膠着無寸進,連推選「法律草案審議委員會」主席一項亦遲遲未能落實,遑論展開審議工作。政府於是選擇直接在立法會大會審議,而這樣又難免引來其他爭議。

不論中外議會,立法既約束百姓,也約束政府,故須謹慎行事。法案提交立法機關,經三讀程序,期間詳盡審議,巨細無遺,始頒布作實。換言之,立法需有「三政」共識:政治共識是立法目的,政策共識是執法取向,政道共識是審議過程。

事先游說 減低爭拗

想當年美國民主黨人克林頓以46歲壯年入主白宮,躊躇滿志,擬改革美國醫療保障,夫人希拉莉更助夫一臂之力,卻擾攘八載師老無功。相隔八載,黨友奧巴馬勝選接手,始竟其功。箇中關鍵,是朝野意見紛紜,克林頓政府既未能凝聚政治共識,何來政策共識?政道共識也不消提。時移世易,到奧巴馬上台,民心思變,他只是順水推舟便水到渠成,惟到了特朗普上台,又全盤推倒。

英國公投表決退出歐洲聯盟,似是定局,卻見暗湧,一波三折。首相文翠珊臨危受命談判,卻順得哥情失嫂意,內外交困疲於奔命。好不容易取得協議,提交上下議院確認,卻曠日持久未獲通過,令脫歐日期再三推遲。歸根究柢,是朝野欠政治共識,留歐脫歐壁壘分明;親歐派主張脫中有留,疑歐派主張撇脫徹底,各不相讓。執政黨又同室操伐,政策和政道欠共識。

話歸正題,殖民地時期,社會重經濟輕政治,甚少掉進意識形態的政治爭拗,加上政府可掌控立法機關,通過法律幾乎萬無一失。雖則如此,殖民地政府仍在推動重大政策或條例時小心翼翼,事先做足游說解釋,爭取輿論支持。當碰上分歧爭論,則會鬥智鬥力,令反方知難而退,不會各走極端。

大家有所不知,未回歸時,1993年以前,立法局主席是總督;1985年之前,議員悉數委任,官守佔多數,非官守不多。港英政府秉承倫敦指示,任何法案議案若未取得非官守議員支持,不會貿然提交立法局表決。非官守議員雖屬委任,不一定認同港英政府立場,而政府也不強人所難,互諒互讓。

溫故知新,且回顧1890年政府運籌帷幄,凝聚「三政」共識,立法規管股票經紀,堵塞制度漏洞,開環球先河。香港於1865年跟隨英國頒布《公司法》,股份有限公司如雨後春筍,股權買賣轉讓頻繁,經紀行業應運而生。不過,資格無規限,交易場地不固定;中環香港會所及香港大酒店大堂是熱門交易地點,既無報價牌,又無成交板,與今日有天淵之別。經紀集出市、洽客、交收、轉名等工作於一身,但欠制度規管約束,流弊叢生。

1888年,股市熾熱,股價大幅上落,時有經紀上下其手,藉口單方面取消交易,引發連串訴訟,暴露操守誠信、利益衝突等積習。其中「呠士控盧斯唐治」(Potts v Rustornjee)及「何添控戴奎諾」(Ho Tim v d' Aquino)等是表表者,更案中有案。

長話短說,核心問題是有大股東濫權,內幕買賣投機漁利,也有經紀同流合污,操控交易,輸打贏要欺壓小投資者。雖然經紀間早已訂立行規,包括佣金等,不過並無約束力,端賴自律。買賣糾紛不絕,業界變本加厲,輿論洞察危機四伏,呼籲政府撥亂反正,規管之聲此起彼落。不過經紀財雄勢大,乃香港總商會骨幹,政府投鼠忌器,謀而後動。

當時立法局共有議員11人,非官守議員佔5人,其中兩人在1890年度休假後換班,政府巧妙部署,藉機立法。新貴怡和洋行大班凱瑟克(James Keswick)在1890年7月底休假前夕宣誓就任,同日破格提臨時動議,呈交私人法案規管證券買賣。《股票合約條例草案》(Shares Contract Bill)簡單清晰:任何買賣合約、協議或憑證必須登記雙方姓名、股數及交收安排等資科,否則不具法律效力;任何人蓄意提供虛假資訊,即屬違法,一經定罪可懲處罰款及監禁。首讀後,即押後二讀及審議。

是次立法規管醞釀已久,但只聞樓梯響,故草案突然刊憲首讀,令經紀不知所措。無獨有偶,新貴渣打銀行大班韋赫德(Thomas Whitehead)乃當屆總商會主席,反對立場鮮明,卻未趕及同日宣誓。

正反兩派壁壘分明,商界業者趁機組織起來,成立股票經紀會跟政府抗衡,後來演變為正規交易所,也是樂事。立法局休假前夕,代理總督兼主席總結,語重心長,點名批評經紀因財失義,奉勸回頭是岸;弦外之音,《條例草案》已是底線,敬酒罰酒,悉隨尊便,業界卻不領情,表示條例通過後令他們隨時墮入法網,所以堅持周旋到底。

擾攘經年,法案終於1891年7月3日續議,提呈二讀,反方拖延不果,依例押後表決,先由全體非官守議員組成的內務委員會審議條文;隨後在17日恢復二讀,表決通過增刪潤飾文本,非官守議員中無人投票反對。最終在24日通過三讀,完成立法,過程有曲折,但無礙大局。

條例由草案至三讀,一波三折,歷時12個月,前後兩年。塵埃雖落定,反方卻未肯罷休,轉戰倫敦,游說唐寧街首相府,促使英廷否決條例,間接向政府施壓擱置條例,無限期押後實施,但計不得逞。最後倫敦維持原狀,指示條例生效一年後再檢討,反對聲音也不了了之。

從公共行政角度分析,港英官員政治手腕成熟,是不可多得的教材個案。政府、西商及華商三方之間,既有共同利益也有衝突矛盾。股票買賣爭拗,源於有西商同流合污,鑽法例漏洞,操縱市場。雖然規管是朝野政治共識,政府深知不能硬闖,須凝聚政策及政道共識,以柔制剛,始能水到渠成。

在政策層面上,法案脫胎自英國本土管制期貨交易的《李文法》,要求簡明合理,切中時弊。況且買賣落單需書面憑證,理所當然,也是經紀份內事,反對者的「隨時誤墮法網」難自圓其說,也難服眾。

在政道層面上,借助非官守議員提案,既彰顯輿論訴求,也繞過官僚程序,保密至最後一刻。若由政府提案,須先經行政局商議,再向立法局通報,而提早曝光,草案可能無法如期刊憲,遑論首讀。移形換影,化解既得利益集團壓力。無巧不成話,期間總督返英治療養病,變相全程坐鎮倫敦殖民地部掌舵,反方即使轉戰英廷,也無功而還。

香港易墮 博弈狹縫

未有民選年代,立法局非官守議員屈指可數,每周召開例會半天。法案首二讀後,轉交非官守議員組成的內務委員會審議條文,擇日表決,體現政治及政策共識。箇中關鍵是政府自律,不憑藉官守議員居多數,強行通過法案,予人口實。後來非官守議員增多,始設立法案委員會分工審議,委任及民選議員互諒互讓。

回歸後時移世易,立法會不設官守議員,也無委任議員,條例草案審議蕭規曹隨,卻欠求同存異的智慧,當中原因又與政治立場及意識形態掛帥所致。正因如此,即使法案有政治共識,只要政見仍存分歧,政策及政道紛爭不絕,「三政」共識談何容易?

問題是,若然香港社會長期難以凝聚「三政」共識,缺乏政治信任,大小法案討論必然寸步難行,更不要說招引外力為己助威,容易令香港掉進大國博弈的狹縫,這些均非香港之福,各方宜思之再思,爭取凝聚「三政」共識,而非總是把香港置於頻頻政爭的不利之地。

鄭宏泰博士為香港中文大學香港亞太研究所助理所長;陸觀豪為退休銀行家、亞太研究所名譽研究員、工商管理學院客座教授

 

 

 

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