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2019年4月1日

鄒崇銘 影子長策

有良心經濟學者請站出來

特區政府在「東大嶼都會」的基礎上,進一步強推「明日大嶼」計劃,在去年《施政報告》把1000公頃的填海突然變成1700公頃。歸根結柢,這個完全未經醞釀和研究的計劃,到底是否合乎理性決策?背後的立論基礎是什麼?方案又是否具有成本效益?過去數月,香港社會均一直籠罩在種種疑團之中。

這邊廂,連政府委任的土地供應專責小組亦表明即使支持離岸填海選項,也不等同支持「明日大嶼」,其他民間反對聲音更不用說。另一邊廂,我們卻只聽見經濟學者為政府保駕護航,強行挪用貌似具學術基礎的論據,幾乎一面倒地唱好官方的計劃。試問有多少個有良心的學者願意站出來,對「明日大嶼」講句真說話?

明日大包袱

發展局局長黃偉綸終於初步計算出「明日大嶼」的基建成本,單是交椅洲、欣澳和龍鼓灘填海,再加上五項主要交通網絡,公帑已高達6240億元。此還未計算喜靈洲填海計劃和相關交通網絡,以及人工島上全新的基建配套設施。此外,更未包括基建開支的成本上升、相關的巨額利息開支、很大機會出現的嚴重超支,以至樓價出現波動、土地收入無以為繼等種種可能,連日來社會上已有不少討論。

面對官方提出的成本效益估算,作為歷來最巨型的基建「大白象」,「明日大嶼」勢必淘空香港庫房,甚至為子孫後代留下大包袱,普羅市民自然早已心知肚明。然而,為何政府偏偏要草率把計劃上馬?由此亦難免衍生出各種猜測,例如真正拍板興建人工島的是誰?最終服務的人口和產業是什麼?與大灣區「一小時生活圈」有何關係?這些看似屬於陰謀論的各種揣測,正愈來愈讓人感到其現實意義,無法不認真加以正視。

實在已有太多證據顯示,「明日大嶼」作為超級基建計劃的不合理性,背後亦存在種種難以辯解的決策疑團。在此無意再在成本效益的問題上,進一步鑽研具體的數據和細節,反倒是希望從宏觀的角度,反思那些支持計劃的經濟學者提出的所謂論據,其立論的原則和基礎是什麼?撫心自問又是否真能站得住腳?

核心商業區論

除了延續「土地大辯論」的論述,借離岸填海來解決房供應問題,一個最廣泛引用的論據,就是需要發展維港以外的核心商業區;黃偉綸指出「明日大嶼」的經濟效益,亦主要集中在私樓和商廈的賣地收入。問題是,這個面積多達1700公頃的超級人工島,日後都具體用作發展什麼產業?經濟用地將會如何具體分配?長遠將為香港帶來什麼發展機遇?面對如此一個重大基建決策,這些卻是從未有人認真研究和嘗試回答的問題。

其中較多人云亦云的一種說法是:在港島北和九龍東以外需要建立第三個核心商業區,支持香港繼續作為國際金融貿易中心,而黃偉綸更提出遠比政府早前估算多三倍的甲級商廈。問題是,為何不把商業區設在接近現有經濟活動的中心,例如較貼近深圳的洪水橋一帶,又或是較貼近機場和港珠澳大橋的東涌東?為何必須斥巨資打造一個孤懸海上的人工島?關於這個想像中應出現的第三個核心商業區,不同選址之間的成本效益,又是否進行過任何比較和論證?

好了,支持「明日大嶼」的學者於是會說:第三個核心商業區只是其中一項功能,人工島還能預留充足的土地儲備,為香港帶來多元創新產業的發展空間。但同樣的問題又來了:這些新興產業又會是什麼呢?是指創科產業和特殊工業嗎?政府已在新界北部預留遠超需要的工業用地,包括那面積多達300公頃、港深共管的河套科技園;是指教育和醫療產業嗎?君不見香港的各家大學,早已在摩拳擦掌進軍大灣區,有聽說過誰希望進駐「明日大嶼」嗎?

這裏遂帶出一個更深層次的問題:就是假如相信大灣區的重要性,則香港現有和新興的產業,自然皆應優先「向北望」,尋找那交通更便利、人口更多、市場更大,而且土地成本遠比人工島便宜的發展空間。這正是經濟學者最常掛在口邊的「比較優勢論」。然而,假如覺得香港應有更多元化的本土產業,便應該開發成本更低的新增經濟用地。人工島那些造價極高的土地,根本就容不下太廣泛類型的產業進駐。

土地儲備論

好了,支持「明日大嶼」的學者於是又會說:人工島日後將會發展什麼產業,這是市場自行調節的結果,根本用不着政府事先規劃好。也就是說,政府只須預留充足的土地儲備,創造未來充分的發展容積,日後便總會找到適當的用途,毋須屆時才發現「地到用時方恨少」。

這個論據也未免說得太好了:既然經濟發展應該根據市場調節,那麼土地供應本身呢?為何偏要提早在二十年、三十年前,便命定必須填海1700公頃?為何在具體土地用途還未搞清之前,便倉卒投放最少也要6000、7000億的公帑,去打造一個完全不可知的未來?為何偏偏就是捨近求遠,不採取較具彈性和靈活性的近岸填海,讓土地供應能更切合客觀社會經濟的轉變?說穿了,真心支持自由市場學說的經濟學者,根本絕不可能支持政府傾盡全部財力,投放在單一僵化的超級基建項目之上。不問可知,這種「千秋萬世」的大白象工程,要麼只會存在於經濟大蕭條後、百廢待興的經濟廢墟;要麼便只可能存在於政治掛帥、長官意志高於一切的計劃經濟國家。經濟學者們到底是「姓資」還是「姓社」?實在是令人摸不着頭腦。

好了,支持「明日大嶼」的學者最終還是會說:香港經濟早已經今非昔比,正迅速被鄰近的城市趕過了。為了重新提升香港的產業競爭力,政府便不能再墨守成規,死抱那消極被動的守門人角色;政府必須為香港的產業重拾動力,打好各類型基建的穩固基礎。長遠來說,公帑是不會白白花掉的,它將會帶來巨大的乘數效應,為總體經濟增長帶來正面刺激。

長遠投資論

假如你真心相信「長遠投資論」,那真是恭喜你了!你絕對值得報讀大學本科一年級,重新接受再培訓!原因無他,時至今日你還完全不能了解,公共建設並不一定惠及總體社會,相反可能只會成為利益集團的肥肉,令既得利益者更加貪得無厭、變本加厲地,不斷擄取和蠶食社會資源。短期來說,這確會帶來刺激經濟(過熱)的效果;但長遠而言,這必然阻礙社會的繼續前進,令所有人均被綑綁在尋租者(rent seeker)的戰車上。

想再修讀《經濟學101》嗎?我看最理想的基礎讀物,應是Mancur Olson的The Rise and Decline of Nations(1982)。書中是如何明白無誤地,分析特殊利益群體是如何通過政治手段,令政治偏向再分配(divisive redistributive politics)而非繼續創富,以至最終無可避免地分化及拖垮社會。在經濟學者眼中,「再分配」專指那些惠及廣泛階層的社會政策;至於既得利益者的搜刮掠奪,卻被指鹿為馬稱為「長遠投資」。Mancur Olson泉下有知,肯定亦會氣得彈起身來。

鄒崇銘  影子長策會成員

 

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