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2019年3月13日

侯道光 熊永達 黃仕進 龍虎山下

三隧分流新方案不忘初心、更顯公道、更利市民

3月1日,運輸及房屋局局長陳帆召開記者招待會,解釋三隧分流改良方案,並宣布新方案將於3月27日再度提交立法會討論。新方案對原方案作出兩項重要修訂,一是把三隧分流產生的額外收益(從2020年1月1日至2023年7月31日對駛經紅隧和東隧私家車、的士及電單車增加隧道費,共9.13億元),存入為此成立的「智慧交通基金」,以配合香港步向智慧城市方向發展並紓緩交通擠塞;二是檢討2023年後的三隧收費結構及水平,包括按時段收費。

我們認為,這兩項修訂從根本上改變了政府舊有思維,更能體現三隧分流的初心,更見公平和更能惠及市民。在目前種種掣肘下,這已是最佳方案。下文將臚列我們的觀點和理據,期望新方案能獲社會各界認真考慮。

突破思維新方案

三隧分流方案是透過調整三條過海隧道收費,主要針對私家車。西隧收費由70減至50元,紅隧及東隧(現時收費分別為20及25元)則一律增至40元。由於西隧減價,紅隧及東隧加價,部分車輛會轉行西隧,利用西隧剩餘容量,達致三隧分流,從而發揮紓緩交通擠塞的效果。

新方案首項措施,建議把對紅隧和東隧收取的新增收費納入專用基金,藉以推行紓緩交通擠塞及改善道路安全的工作。此一措施具有雙重意義:一、政府沒有利用三隧分流為藉口,增加稅收,反而提供相當可觀的額外資源,用以補貼使用西隧的私家車、的士和電單車隧道費(總額以18億元為上限),以及豁免公交隧道費(代繳西隧9.56億元,豁免紅隧和東隧3.3億元),市民普遍受惠。

二、政府為此成立「智慧交通基金」,以專款專項安排,是政府一直以來理財哲學上的一大突破,擺脫舊有思維枷鎖,以創新理念解決過海隧道的老大難問題,實在值得大力支持和讚賞!

新方案第二項措施是檢討隧道收費架構及水平,可按不同時段的擠塞程度收費,這樣更符合擠塞徵費的原則。換言之,不擠塞的時候可以降低收費,甚至不收費。駕駛者若想少付費用,可選擇在非繁忙時段過海,這亦對駕駛者公平。但要實施如此劃分時段的收費措施,每部車都要安裝一個感應器才行,現階段難以執行。若能逐步把現時全日劃一收費,改為按擠塞程度收費,將更有效和更具針對性管控交通擠塞。

2019年1月22日,陳帆局長戲劇性收回呈交立法會有關三隧分流的討論文件,因為當時對三隧分流有疑慮的立法會議員眾多,而三隧分流涉及調整隧道收費,尤其是上調紅隧及東隧收費這一敏感提議。雖然專業團體、學者、的士團體均表贊同,而立法會議員仍然堅持反對,是不難理解的。

另一方面,三隧分流要收到預期效果,還須待市民見證中環及灣仔繞道(繞道)對疏導交通的實效。可是繞道於1月20日實施第一期通車,即混亂頻生,以致其功能惹人質疑。在這不利三隧分流討論的社會氣氛下,陳局長臨崖勒馬,以免方案在立法會遭否決,可算明智之舉。

從1月22日至3月,我們認為上述兩方面情況都出現了轉變,一是政府修改了方案,更貼近初心;二是繞道於2月24日全面開通之後,展現出預期功能。

吸收了第一期通車出現混亂的經驗,繞道第二期通車前,政府安排營業車司機試行,確保路牌清晰,行車暢順,以免重蹈第一期通車混亂的覆轍。全面通車以來,駕駛者滿意中環至灣仔一帶交通比以往暢順,可見繞道確能有效疏導交通,亦為三隧分流創造有利條件。經繞道從東隧至西隧需時約10分鐘,令選用三隧的時間大幅減少,分流更為可行。

澄清理念釋疑慮

我們認為,在政府宣布三隧分流新方案後,部分報章就此發表的社評和立法會議員所提相關意見值得商榷;我們深信道理愈辯愈明,社會大眾隨之可作出較為穩妥的抉擇。《信報》3月2日社評〈有罰無獎 三隧分流方案難過關〉,建議政府應鼓勵泊車轉乘及提供優惠,鼓勵駕駛者放棄駕車過海;我們贊同這項建議。

事實上,政府自十多年前率先在上水提供泊車轉乘設施,一直覓地增建這類轉乘車場,可惜數量始終有限。而政府建議成立「智慧交通基金」,就是要提供多些誘因,鼓勵駕駛者轉乘公交。我們建議,向取道東隧的公交乘客提供優惠,使經西隧、紅隧和東隧過海的3個組群的市民都感受到益處,即經西隧可省隧道費,經紅隧可省時間,經東隧可省公交費。

向使用東隧的公交乘客(包括泊車轉乘者)提供補貼,理據在於經東隧的駕駛者從三隧分流中得益最少,而須採取邊際經濟誘因驅使其改變駕車習慣,亦即利用補貼進一步鼓勵採用東隧的駕駛者放棄開車,轉乘公交。

最近實施的「公共交通費用補貼計劃」,利用八達通讓乘客領取交通補貼,過程暢順,使實施上述建議的優惠可行。現時任何人每月用八達通乘搭公交的支出若超過400元,政府會補貼超出開支的25%,上限為300元。政府直接資助乘客,讓他們有所選擇,亦會導致公交營運商互相競爭。我們建議,政府為超出400元開支中,經東隧及港鐵將軍澳線過海的公交行程多加補貼10%(即達35%),粗略估計約1億元,既在財務和經濟上符合成本效益而絕對可行,亦能有效鼓勵駕駛者轉乘公交過海。

此一措施的行政成本較低,因為有關補貼計劃的系統已成功開發,並且順利實施,政府只須微調系統便可。香港大部分基層市民皆為公交使用者,不但可在三隧分流新方案下,大幅減低其出行時間兼提高過海行程的可靠性,亦能因政府免收專營巴士及小巴隧道費而得益。經東隧及港鐵將軍澳線過海的乘客,更可獲得上述的額外補貼,可謂一舉多得。期望立法會議員都支持三隧分流新方案,從而為基層市民(尤其是東區居民)爭取高效、較可負擔,更兼獲累進補貼(progressive subsidy)的客運服務!

據報道,立法會議員對三隧分流新方案仍有疑慮,其中包括:新方案和原方案一樣,紅隧和東隧加幅太高;再者,三隧可能會依然擠塞。議員提出的附加要求則包括:一、提交整體減少私家車數目藍圖;二、推動單車友善政策;三、提供更多泊車轉乘設施;四、豁免邨巴和小巴隧道費。對於議員的疑慮,我們認為必須詳細解說,以釋除他們的疑慮;對於附加要求,政府亦應仔細研究,確認可行的,就盡可能從善如流。

通過方案展生機

紅隧和東隧收費加幅是否過高?我們理解並相信,有關調整水平乃按科學數據推算,而非出於隨意釐定;其中理據包括現時駕駛者選用過海隧道的習慣、考慮因素、對收費水平的反應,以及現時和可見將來道路網負荷和承載量等。所有理據都輸入精密的交通電腦模型中,由此推算出交通情況。

50、40、40元的建議收費水平,也是經反覆測試得出的最優結果,目標是控制過海總交通流量,不會超出三隧的總承載量,然後分流,把三隧擠塞調控至可接受程度,亦即在過海行車流量不超出承載量的大前提下,把紅隧嚴重擠塞的交通分流到西隧,而整體排隊過海的延誤則減至最低,同時避免堵塞周邊的道路,影響非過海交通。若調低收費,則基於需求定律,只會吸引更多私家車過海,大大削弱三隧分流的應有效果。

另一方面,政府要推行三隧分流新方案,更須提供上述龐大額外資源。調低收費變相要納稅人補貼新增的過海私家車,這是否有效使用公共資源之道?答案顯而易見,還請提出此建議者三思!

我們還須指出,實施分流措施後,三隧在繁忙時段仍會擠塞,但應比現時交通狀況好。在繁忙時段,當所有市區道路都塞車,期望三隧不塞車實在不切實際,把過海交通擠塞調控至與周邊地帶的狀況相若,已是最有望達致的目標。

同時亦不可不提,根據運輸署交通運輸資料月報的數據,2018年12月每天平均過海車流總量約為26萬車次,而三隧的總容量則約為27萬車次(按2018年11月AECOM顧問公司行車隧道分流最終報告),以預測過海車流每年增長1.8%計算,過海車流會在2至3年間超出承載量,若果現時不採取分流和管控措施,及至2023年,有關問題只會惡化,變得更難應付。屆時,紅隧和東隧擠塞每況愈下,會大幅蔓延至其他周邊道路,西隧亦勢難幸免。上述討論過的問題,也會重複,我們的抉擇只會更艱困。

作為畢生研究交通問題的學者,我們就三隧分流議題多番建言,無非克盡言責;歡迎社會各界指正,但願三隧分流新方案能廣獲接納,讓多於100萬坐公交過海的市民受益,同時全港市民可節省28億元的社會成本,讓香港邁向更宜居城市和市民擁抱更美好的將來。

侯道光為香港大學經濟及工商管理學院首席講師;熊永達為香港大學土木工程系名譽副教授;黃仕進為香港大學土木工程系講座教授

 

 

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